應急能力評價指標體系構(gòu)建_現(xiàn)代應急管理理論與技術(shù)

根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，安全生產(chǎn)管理特別是其中的應急管理是政府的一項重要職能，要搞好安全生產(chǎn)應急管理，首先必須加強對企業(yè)自身安全生產(chǎn)應急管理的監(jiān)管，而對企業(yè)安全生產(chǎn)應急管理的績效評價是政府對企業(yè)監(jiān)管的重要內(nèi)容。為此，需要有相對量化的評價指標體系來監(jiān)測和控制企業(yè)安全生產(chǎn)應急管理的過程，評價企業(yè)安全生產(chǎn)應急管理活動的效率和效果，從而實現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)應急管理的效率性和效益性。

9.3.1 評價指標數(shù)據(jù)模型構(gòu)建

企業(yè)災害應急能力評價指標體系，以企業(yè)災害應急能力為評價對象，它是在對相關(guān)指標集進行定量分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的評價模型，對企業(yè)災害應急能力進行綜合評價。企業(yè)災害救援能力評價體系由三部分構(gòu)成。

1． 評價指標集

評價指標集是評價體系的主要組成部分。它是由一系列有內(nèi)在聯(lián)系的、有代表性的，能夠概括企業(yè)災害救援整體水平的要素組成的。評價指標集能較全面地反映企業(yè)災害救援的發(fā)展水平; 同時，它還能對企業(yè)災害救援與社會、經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域是否能持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展做出客觀、全面的評價。

2． 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集是定量分析評價指標的基礎(chǔ)。它包括分析評價指標所需要的有關(guān)數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)一般為原始的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從對企業(yè)評價指標的多項評分以及記錄數(shù)據(jù)收集得來。

圖9－5 企業(yè)應急能力評價體系結(jié)構(gòu)

3． 評價模型

評價模型是一種定量化分析模型。評價模型是一種定量化分析模型，它利用數(shù)學模型去描述系統(tǒng)諸要素間的關(guān)系，通過一定的演算方法，給出定量的結(jié)果。評價模型的分析對象是評價指標集，根據(jù)指標集中不同子集的特點，可用于不同的評價模型。合理的評價模型，對于客觀地分析企業(yè)災害應急能力的特征有著重要意義。企業(yè)應急能力評價體系結(jié)構(gòu)可用圖9－5表示。

9.3.2 應急能力評價指標體系基本框架

企業(yè)應急能力評價指標的設定，在空間上，必須涵蓋企業(yè)面臨的突發(fā)事件背景和各種自然與社會的致災因子，這是應急能力建設內(nèi)容設定的現(xiàn)實依據(jù)和客觀基礎(chǔ)。在構(gòu)成要素上，必須涵蓋從自然因子到社會因子、從制度設計到公眾行為、從組織效能到工程能力等多種要素。根據(jù)企業(yè)應急能力管理評價指標體系的設置思想、構(gòu)建原則和國內(nèi)外企業(yè)應急管理的經(jīng)驗，并積極借鑒其他領(lǐng)域的研究成果。從企業(yè)應急系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)出發(fā)，充分體現(xiàn)企業(yè)應急能力的內(nèi)涵，構(gòu)建出企業(yè)應急能力指標體系，具體內(nèi)容如表9－3所示。企業(yè)應急能力評價指標體系由目標層、準則層和指標層組成。

目標層A代表企業(yè)突發(fā)事件應急能力。

準則層B包括: 監(jiān)測預警能力、社會控制能力、人員反應能力、緊急救援能力、資源保障能力。

指標層C共有24個指標，具體分布為:

反映監(jiān)測與預警能力的指標有4個，分別為危害辨識、脆弱性分析、監(jiān)測、預警;

反映社會控制能力的指標有5個，分別為法規(guī)標準、機構(gòu)職責、應急預案、宣傳教育、培訓演練;

反映人員行為能力的指標有3個，分別為應急意識、應急行為、心理康復;

反映緊急救援能力的指標有8個，分別為通信報警、指揮協(xié)調(diào)、搶險搶救、疏散避難、治安交通、評估清理、善后處置、恢復重建;

反映資源保障能力的指標有4個，分別為應急人員、應急物資、應急裝備、災害保險。

表9－3 企業(yè)應急能力評價指標體系

9.3.3 應急能力評價指標的辨識與賦值

企業(yè)應急能力評價指標體系如表9－3所示，各指標的辨識與賦值如下所述:

(1)危害辨識。指能夠辨識出企業(yè)突發(fā)事件的類型、性質(zhì)、范圍及發(fā)生概率的能力，賦值方法: 參考美國的應急能力評價標準，將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

(2)脆弱性分析。指分析脆弱帶范圍內(nèi)人員密度、財產(chǎn)密度的準確程度。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

(3)監(jiān)測。用突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)絡的覆蓋范圍的百分比來表示。

(4)預警。即利用相關(guān)信息網(wǎng)絡向乘客和公眾及時發(fā)布警告信息的能力。設該企業(yè)的電腦普及率為P1，電視普及率為P2，手機(小靈通)普及率為P3，收音機廣播普及率為P4，則預警能力的計算公式可以近似表達為:

因為在上述四項中存在交叉重復，準確計算非常復雜，所以采用幾何平均數(shù)近似表示。雖然幾者之間有重復，但實際情況應該是重復率越高，預警能力越強。

(5)法規(guī)標準。指關(guān)于應急方面的法規(guī)標準完善程度與實施程度。賦值方法為:

將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。具體評價參考標準為:

①政府應急管理政策的設計與實施情況;

②針對應急的法律和法規(guī)(如緊急狀態(tài)法、應急管理條例)制定與實施的完備程度;

③企業(yè)應急規(guī)劃的設計與實施情況(企業(yè)應急標準、疏散、救援通道和場地、消防救急布局、重要人防設施布局等)。

(6)機構(gòu)職責。指應急機構(gòu)職責的完善程度與落實程度。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。具體評價參考標準為:

①政府以及消防醫(yī)院在應急管理中的職能和作用;

②應急管理組織體系的建立及其發(fā)揮作用的情況。

(7)應急預案。指應急預案種類、完善程度與實施程度。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

(8)宣傳教育。設企業(yè)人員接受安全教育的百分比為B1，應急宣傳教育普及率為B2(通過抽樣調(diào)查獲得數(shù)據(jù))，則宣傳教育的程度可以用幾何平均數(shù):

(9)培訓演練。用企業(yè)突發(fā)事件應急培訓演練次數(shù)表示。

(10)應急意識。指企業(yè)人員對突發(fā)事件的了解程度，對損失的了解程度，對應急措施的了解程度(通過抽樣調(diào)查獲得數(shù)據(jù))。

(11)應急行為。設企業(yè)人員自救能力為J1，互救能力為J2，救物能力為J3(通過抽樣調(diào)查獲得數(shù)據(jù))，則人員的應急行為能力XW可以表示為:

XW=J1γ1+J2γ2+J3γ3

式中，γ1，γ2，γ3分別取0.4，0.4，0.2，各種能力的賦分標準為5，4，3，2，1。

(12)心理康復。指突發(fā)事件發(fā)生時的公眾心理素質(zhì)以及發(fā)生后心理康復能力。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

(13)通信報警。設電話普及率為P1，手機(小靈通)普及率為P2，報警專線達標率D1(查統(tǒng)計年鑒可以獲得數(shù)據(jù))，則通信報警能力BJ可以表示為:

(14)指揮協(xié)調(diào)。指突發(fā)事件中應急指揮協(xié)調(diào)的水平。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。具體評價參考標準為:

是否有能力發(fā)動應急處理小組;

是否能夠在企業(yè)內(nèi)應急管理機構(gòu)與其他機構(gòu)之間進行協(xié)調(diào);

是否在城市與其他單位機構(gòu)進行協(xié)調(diào)。

(15)搶險搶救。設企業(yè)所在地域擁有的消防人員數(shù)為R1，醫(yī)生人數(shù)為R2，則搶險搶救能力QJ可以表示為:

式中，μ為消防人員和醫(yī)生受主觀和客觀因素影響后的工作效率，取值為0～1。

(16)疏散避難。設人均道路面積為M1，人均公共綠地面積為M2，則疏散避難能力可以表示為:

式中，μ2為路面狀況以及綠地面積分布狀況對能力的修正系數(shù)，取值范圍為0～1。

(17)治安交通。設企業(yè)所在地域的警察數(shù)量為S1，人均道路面積為M1，則治安交通能力可以表示為:

(18)評估清理。用突發(fā)事件評估的準確程度以及清理速度表示，賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

(19)善后處置。設突發(fā)事件的結(jié)案率為J1(查統(tǒng)計數(shù)據(jù))，善后處置的滿意程度為M5(通過抽樣調(diào)查獲得數(shù)據(jù))，則善后處置能力可以表示為:

(20)恢復重建。指對相應突發(fā)事件后恢復正常運營的時間。賦值方法為: 將其分為五個等級，分別用5，4，3，2，1進行賦分。

針對企業(yè)突發(fā)事件的恢復重建能力采用表9－4進行判斷。

表9－4 恢復重建能力判斷表

(21)應急人員。設企業(yè)擁有的專職應急人員數(shù)為S4，兼職應急人員數(shù)為S5，技術(shù)專家數(shù)為S6，則應急人員數(shù)可以表示為:

RY=S4γ4+S5γ5+S6γ6

式中: γ4，γ5，γ6分別為三類人員的權(quán)重，在本書所進行研究中分別取0.3，0.2，0.4。

以上數(shù)據(jù)可以通過查相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)得到。

(22)應急物資。用投入企業(yè)應急儲備金以及應急儲備物資占企業(yè)年產(chǎn)值的比重表示。

(23)應急裝備。用裝備的研究開發(fā)投入、購買裝備投入占企業(yè)年產(chǎn)值的比重表示。

(24)災害保險。用企業(yè)人均承保額(元/人)和企業(yè)硬件保額(元)表示。

9.3.4 應急能力評價指標確定

企業(yè)應急能力評價是在企業(yè)發(fā)展情況和區(qū)域及環(huán)境條件下對企業(yè)的應急能力狀況和發(fā)展趨勢作出評價。為了實現(xiàn)這一目的，除了建立一套體現(xiàn)企業(yè)應急內(nèi)涵并具有可操作性的評價指標體系外，還要給出每個指標的具體評價標準，評價標準是應急能力評價指標體系的重要組成部分。參考相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，本書將應急能力分為五個等級，根據(jù)其強弱程度依次為: 很強、較強、臨界狀態(tài)、脆弱、很脆弱。

9.3.4.1 評價指標標準確立方法

以企業(yè)應急系統(tǒng)的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，考慮企業(yè)發(fā)展的差異性和動態(tài)性，具體企業(yè)可以用下面一些方法來確定企業(yè)應急能力評價指標標準。

1． 問卷調(diào)查法

問卷調(diào)查法屬于專家意見評判法的一種。通過研究者將待研究問題制成事先擬好備選答案的標準問卷，向有關(guān)專家學者及企業(yè)決策者進行問卷發(fā)放與回收，在回收問卷答案的基礎(chǔ)上，將答卷人的答案按照一定的規(guī)則轉(zhuǎn)換成相應的定量數(shù)據(jù)，以此來確定企業(yè)應急能力指標的具體標準。使用問卷調(diào)查法能夠比較充分利用人的主觀能動性在確定指標標準時的作用，而且得出的結(jié)果比較符合動態(tài)性和差異性原則，在實際應用中是一種較好的方法。不過問卷調(diào)查法存在用時較長的缺陷，而且，一旦被調(diào)查對象對某一問題給出的答案離散程度較高時，該問題所涉及的指標一般必須重新調(diào)查，甚至剔除。

2． 標準法

所謂的標準法，實際上是指利用現(xiàn)有的一些國際、國內(nèi)標準來確定具體指標的標準。標準法是應用最為簡便的一種方法，對標準的定量化工作可通過查詢標準獲得。由于各類標準制定均擁有較長時間的歷史數(shù)據(jù)，因此在進行指標標準確定時，其客觀性較其他方法都強。

3． 參照系法

參照系法也是通過一定的比較和篩選，將現(xiàn)存的某些企業(yè)應急系統(tǒng)作為研究的參照標準，該類企業(yè)應急系統(tǒng)被稱為參照應急系統(tǒng)。使用參照系法確定企業(yè)應急能力評價指標標準時，是將這些企業(yè)應急的指標進行對照比較，并根據(jù)各企業(yè)不同的發(fā)展水平來確定指標不同等級的具體標準。這一方法雖然簡便，但得出來的結(jié)論較問卷法和標準法的準確性要差。

除了上述介紹的方法外，還可利用指數(shù)法、區(qū)段模糊隸屬函數(shù)法等方法確定評價指標的具體標準，本書中企業(yè)應急能力現(xiàn)狀評價標準的確定主要采用了主成分分析法和標準法，對于有國家和地方標準的，采用標準法進行確定，對不存在相應標準的則參照相應指標的平均水平來確定。

9.3.4.2 評價指標標準制定原則

一個完善的評價指標體系必須能夠科學地、客觀地、合理地、盡可能全面地反映影響企業(yè)應急管理能力高低的所有因素。但是，要建立一套既科學又合理的安全應急管理能力評價指標體系，確實是一個非常困難的問題。為此必須按照一定的原則去分析和判斷，才有可能較好地解決這一問題。制定企業(yè)應急能力指標標準應遵循如下原則。

1． 科學性原則

評價指標體系結(jié)構(gòu)的擬定、指標的取舍、公式的推導等都要有科學的依據(jù)，在體系的構(gòu)建上必須基本概念清楚，邏輯結(jié)構(gòu)嚴謹、合理，且能抓住評價對象的實質(zhì)，反映評價對象的客觀實際情況。只有堅持科學性的原則，獲取的信息才具有可靠性和客觀性，評價的結(jié)果才具有可信性。

2． 目的性原則

進行評價活動的管理目的(評價目的)在評價方案設計中起著決定性的主導作用。評價目的不同，評價時考慮的影響因素就會有所不同。對于應急管理能力評價，事前階段的評價目的是要找出無突發(fā)事件的常態(tài)下，應急管理系統(tǒng)的日常建設中存在的問題和不足，以便為應對突發(fā)事件做足準備; 事后階段的評價目的是要找出應對突發(fā)事件過程中，應急管理系統(tǒng)運行中出現(xiàn)的問題和不足，以便改進系統(tǒng)，提高未來的應急管理水平; 事中階段的評價可以看作是階段性的事后評價，其評價目的是為了即時提供決策信息，為當下應急處理服務。因此，針對不同階段，影響應急管理能力評價的因素是不同的，所以我們應分別建立事前、事中和事后評價指標體系和評價方案。

3． 系統(tǒng)性原則

評價指標體系要包括企業(yè)應急管理所涉及的眾多方面，使其成為一個系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在指標之間具有相關(guān)性、層次性、整體性和綜合性四方面。

(1)相關(guān)性: 要運用系統(tǒng)論的相關(guān)性原理不斷分析，然后組合設計應急管理能力評價指標體系。

(2)層次性: 評價指標體系應具有遞階層次結(jié)構(gòu)，層次之間要相互適應并具有一致性，要具有與其相適應的導向作用，即每項上層指標都要有相應的下層指標與其相適應。

(3)整體性: 不僅要注意評價指標體系整體的內(nèi)在聯(lián)系，而且要注意整體的功能和目標。

(4)綜合性: 評價指標體系的設計不僅要有反映事故狀況的指標，更重要的是要有反映隱患的指標，事前、事中、事后相綜合，才能更為客觀和全面。

4． 動態(tài)性

企業(yè)應急能力是個動態(tài)的發(fā)展過程。不同企業(yè)的不同發(fā)展階段的應急能力，只是整個企業(yè)應急能力發(fā)展過程中的某個環(huán)節(jié)和階段，對企業(yè)應急能力的評價標準的確定，應該從現(xiàn)階段的發(fā)展、變化狀況及其對未來發(fā)展的長期規(guī)劃入手，綜合考慮企業(yè)應急系統(tǒng)發(fā)展的態(tài)勢。這就要求“因地制宜”地確定各指標的評價標準。此外，評價指標體系應隨社會價值觀念的變化不斷調(diào)整，否則，可能會因不合時宜而導致決策失誤或非優(yōu)。

5． 定性定量原則

科學的指標體系不僅限于定量指標，還包括定性指標。應急指揮系統(tǒng)績效評價體系是一個多維的復合系統(tǒng)，不是所有因素都能量化，這就要設計一些定性指標來反映，有些定性指標所含信息量的寬度和廣度，要遠大于定量指標，定量指標和定性指標有機結(jié)合，可使績效評價結(jié)果更為科學和真實。城市突發(fā)事件應急指揮決策機構(gòu)和各專業(yè)職能部門的績效評價指標雖然各有不同，但也有一些共同之處。各部門可以在一定指標體系的指導下，根據(jù)自己的特點與實際制定自己的指標，既保持特性又能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

6． 全面系統(tǒng)與重點突出原則

突發(fā)事件的高度復雜性和社會性，決定了其應急管理的績效評價指標體系必須是一個既突出重點又全面開放的系統(tǒng)。要突出一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵性的工作，設計一些關(guān)鍵性的指標來綜合反映應急管理的績效水平?？茖W的指標體系將對政府績效的不同方面、不同維度進行衡量，做到既通觀全局，又重點突出。

7． 協(xié)調(diào)性原則

應急能力評價標準的確定必須考慮經(jīng)濟、社會與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是企業(yè)應急能力的內(nèi)涵所決定的。把近期與長期發(fā)展結(jié)合起來，在經(jīng)濟高速增長的前提下，實現(xiàn)應急資源的整合。

8． 可操作性與可比性原則

首先，績效評價指標體系的設置必須便于進行具體操作。要設計一個面面俱到的評價指標體系來描述整個應急指揮系統(tǒng)的績效是不現(xiàn)實的。這就要求在設置評價指標體系時，要因地制宜，從實際出發(fā)。其一，指標體系不能過于繁雜，導致評價成本過高，超出現(xiàn)實操作的承受能力: 其二，指標體系也不能過于簡單，從而無法科學地反映出城市應急指揮工作績效的客觀實際，績效評價指標本身要具有可測性，可用操作化的語言定義，所規(guī)定的內(nèi)容可以運用現(xiàn)有的工具測量獲得明確結(jié)論。不能量化的指標，定性描述也應該具有直接可測性; 不具有直接可測性的內(nèi)容，應通過可測的間接指標來測量。

其次，績效評價指標體系的設置必須具有縱向和橫向的可比性。企業(yè)應急能力評價，是對某一企業(yè)、某一階段的狀況進行分析評價。這種態(tài)勢分析需要一定的參照系，評價標準的選擇必須考慮不同類型、不同等級評價企業(yè)的比較關(guān)系，要有可比性。同時還要注意評價指標體系中間同一層次的指標應該滿足可比性原則，即具有相同性計量范圍、計量口徑和計算方法，指標取值宜采用相對值，盡可能不采用絕對值。這樣使得指標既能反映實際，又便于比較優(yōu)劣，查明應急管理的薄弱環(huán)節(jié)。

總之，在確定指標標準時，必須以企業(yè)應急能力較強為準則，綜合考慮企業(yè)的具體發(fā)展階段的應急資源態(tài)勢、人員素質(zhì)、生產(chǎn)科技水平、企業(yè)所在地區(qū)的經(jīng)濟社會活動強度以及發(fā)展狀況等多種因素。

9.3.4.3 評價指標標準篩選原則

在實際的評價中，并非是評價指標越多越好，但也不是越少越好，關(guān)鍵在于評價指標在評價中所起的作用的大小。基本的原則就是以盡量少的“主要”評價指標用于實際評價。在初步建立的評價指標集合當中很可能存在一些“次要”的評價指標，這就需要按某種原則進行篩選，分清主次，合理組成評價指標集。對于具體的評價問題，如何確定評價目標及選擇評價指標是一個非常重要的問題，一般有下面幾種方法來進行評價指標的篩選:

1． 專家調(diào)查法(Delphi法)

這是一種向?qū)＜艺髑笠庖姷恼{(diào)研方法，評價者可根據(jù)評價目標及評價對象的特征，在所設計的調(diào)查表中列出一系列的評價指標，分別征詢專家對所設計的評價指標的意見，然后進行統(tǒng)計處理，并反饋咨詢結(jié)果，經(jīng)過幾輪咨洵后，如果專家的意見趨于集中，則由最后一次咨詢確定出具體的評價指標體系。

2． 最小均方差法

對于評價指標，其中很重要的一個問題就是，如果若干個被評價對象關(guān)于某項評價指標的取值都差不多，那么盡管這個評價指標是非常重要的，但對于這若干個被評價對象的評價結(jié)果來講，可以說它并不起什么作用，因此，為了減少計算量就可以刪除掉這個評價指標。方法就是用最小均方差的篩選原則。

評價指標體系中各指標的篩選要遵循一定的流程，構(gòu)建一個完整、客觀、科學、合理的評價指標體系是一件系統(tǒng)化的項目，在評價指標的選擇確定上應遵循如下原則，才能對評價目標作出更貼切的評價。

1． 科學性和可靠性

評價標準的理論必須建立在科學的基礎(chǔ)上才能反映實際，對實踐具有指導作用; 評價指標必須可靠，起實際作用，才能構(gòu)成評價標準的基礎(chǔ)，否則評價標準就失去了意義。建立指標體系，是為了評價企業(yè)現(xiàn)有的應急能力，并對今后的完善和發(fā)展起重要的引導和指導作用。因此，它的科學性和可靠性尤為重要。

2． 代表性

當我們探討事故應急問題時，必將涉及法律、管理、醫(yī)療、通信、后勤物資、裝備等方方面面。如果選擇所有的因素作為評價指標，既不現(xiàn)實，也沒必要。我們只能選擇少數(shù)指標來說明問題。因此，所選的指標必須具有代表性，以便能全面地反映救援能力的客觀情況。

3． 全面性

本指標體系的確立，應當盡可能考慮進各種不同類型的事故對企業(yè)帶來的威脅與損失，考慮到救援能力的各方面具體指標，盡可能地反映重大事故的實際應急水平。

4． 實用性

評價應急能力的目的在于分析當

前應急救援的現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題、有針對性地實施科學管理，提高救援能力。因此，擬定的評價指標體系應當思路清楚、層次分明、能準確全面地反映對應急能力的實際狀況。評價指標應當簡單明確、使用方便、便于統(tǒng)計和量化計算。評價指標的測定必須有良好的可操作性，才能保證評價指標值可以準確、快速的獲取，以確保評價工作的正常進行。指標個數(shù)的多少應以能說明問題為準，同時保證指標的公正性。

圖9－6 評級指標的選擇流程

評價指標的選擇流程如圖9－6所示。

9.3.4.4 我國企業(yè)應急能力評價體系

中國安全生產(chǎn)科學研究院(以下簡稱中國安科院)通過對企業(yè)重大事故應急能力評價指標及評價方法的研究，初步提出企業(yè)突發(fā)公共事件應急能力評價體系，該體系包括18個一級指標、67個二級指標和405個三級指標。

一級指標有: 法制基礎(chǔ)、管理機構(gòu)、應急中心、專業(yè)隊伍、專職隊伍與志愿者、危險分析、監(jiān)測與預警、指揮與協(xié)調(diào)、防災減災、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設施、資金支持、培訓、演習、宣傳教育、預案編制。

二級指標包括: 國家法律法規(guī)的執(zhí)行情況、地方法規(guī)和規(guī)章中的應急管理規(guī)定、地方法規(guī)規(guī)章及文件中有關(guān)政府應急管理工作延續(xù)性的規(guī)定、應急領(lǐng)導機構(gòu)、應急管理機構(gòu)、應急有關(guān)部門、應急中心設施、應急中心運行和組織、備用應急中心、專業(yè)隊伍信息清單、專業(yè)隊伍建設、專職隊伍、志愿者、社會應急資源、轄區(qū)內(nèi)危險辨識的情況、重要防護目標脆弱性分析、風險評價、風險控制、信息監(jiān)測、監(jiān)測信息通報、預警、現(xiàn)場指揮系統(tǒng)的建立、現(xiàn)場指揮與場外指揮的協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)機制、信息發(fā)布的協(xié)調(diào)、與社會資源的協(xié)調(diào)、與當?shù)伛v軍和武警的協(xié)調(diào)、與上級部門的協(xié)調(diào)、與周邊相鄰地區(qū)的協(xié)調(diào)、城市防災、事故調(diào)查與后果評估、減災、善后處置、社會救助、保險、災后恢復、通信保障方案、應急中心通信系統(tǒng)、信息保障方案、警報系統(tǒng)、應急聯(lián)動系統(tǒng)、輔助決策支持系統(tǒng)、應急技術(shù)儲備與保障、專家組、資源協(xié)調(diào)、資源清單、互助協(xié)議、后勤保障、經(jīng)費保障、補償(或賠償、獎勵和撫恤)、培訓需求、培訓計劃、應急救援人員的培訓、演習計劃、演習實施、演習評估和改進措施、公眾教育、國際溝通與協(xié)作、新聞報道、社會動員、群眾安全防護措施的宣傳和教育、預案編制過程、預案的內(nèi)容、預案內(nèi)容的組織、預案的管理、預案的實施、地方人民政府預案體系等。

三級指標是對二級指標的細化，便于實際評價時對相應的指標進行調(diào)查和賦值。

中國安科院在上述研究成果的基礎(chǔ)上，建立了企業(yè)重大事故應急能力評價系統(tǒng)，并選擇若干企業(yè)進行了試點工作。如2005年7月21—23日，在南方某市組織與企業(yè)突發(fā)公共事件應急工作密切相關(guān)的多位專家組成評價小組，按照應急能力評估指標體系以及實施指南進行評分。該評估系統(tǒng)對評估者的判斷進行一致性檢驗，然后根據(jù)權(quán)重計算總體平均得分。通過來自不同部門的專家打分比較可以發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生醫(yī)療部門和安監(jiān)部門評分較低，而消防和地震部門的評分則較高。本次評估也發(fā)現(xiàn)該市在應急能力建設方面還存在不足之處，如備用應急中心、志愿者、與周邊應急中心的聯(lián)系等方面亟待改進。

該評估系統(tǒng)通過對應急立法、應急救援預案、應急機構(gòu)、應急資源以及災后恢復等的綜合分析，能夠系統(tǒng)地反映應急中存在的優(yōu)勢和不足之處，并可以為應急能力建設指明方向。同時，通過制定客觀、科學的評估體系，相關(guān)政府部門可以把應急信息保障能力指標納入政府和部門工作績效考核體系，從而可以定期對各地區(qū)、各部門的應急能力進行評估。

9.3.5 構(gòu)建評價指標應注意的問題

構(gòu)建應急能力指標體系時，應注意以下問題。

1． 因時因地構(gòu)建指標體系

應急系統(tǒng)是社會、經(jīng)濟系統(tǒng)的耦合，種類的多樣性，使得應急系統(tǒng)呈現(xiàn)出不同的特點，具體表現(xiàn)為應急系統(tǒng)發(fā)揮作用過程及應急資源利用狀況的差異上; 另外，由于地域性特點及發(fā)展的階段性，不同企業(yè)所處的地域經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，導致了在評價過程中對應急系統(tǒng)的不同子系統(tǒng)偏重程度不同，使應急系統(tǒng)及其能力具有明顯的地域性和動態(tài)性的特點。因此，因地制宜地構(gòu)建其評價指標體系，對于有效測度應急能力狀況以及其發(fā)展演化的動態(tài)特征具有極為重要的意義。

要做到因地、因時制宜構(gòu)建指標體系，主要應注意以下三個方面的內(nèi)容:

(1)要在共同的總體框架下，對不同的企業(yè)和企業(yè)的不同發(fā)展階段，根據(jù)企業(yè)應急系統(tǒng)自身特點及發(fā)展演化特點，在具體指標選取時應有不同的側(cè)重，使其能夠準確反映具體企業(yè)應急能力狀況。

(2)在構(gòu)建特定應急能力評價指標體系中，具體指標也有重點與非重點之分。應急系統(tǒng)所處的地域不同及在不同的發(fā)展階段，應急所面臨的突發(fā)事件必定有主次之分，不可能所有的問題都同等重要，而這種區(qū)分將由對不同指標的賦權(quán)來反映。比如，在城市發(fā)展初期，更注重人員傷亡，在城市發(fā)展后期，則應更注重環(huán)境質(zhì)量、人員健康以及其他影響對應急能力的制約。

(3)指標體系的相對穩(wěn)定性。企業(yè)發(fā)展是階段性的，盡管不同階段構(gòu)建的指標應該有不同的側(cè)重，但在特定階段，指標體系對應急系統(tǒng)的描述又應該具有相對的穩(wěn)定性。指標體系的這種穩(wěn)定性使得其不至于隨發(fā)展過程中的一些非穩(wěn)態(tài)因素的變化而發(fā)生改變，而只遵循應急系統(tǒng)自身的發(fā)展演化規(guī)律。由于指標體系具有這樣相對的穩(wěn)定性，使得可能對特定階段應急系統(tǒng)及其能力狀況進行度量和調(diào)控，從而有利于應急能力朝更符合可持續(xù)發(fā)展標準的方向發(fā)展。

2． 指標體系中具體度量指標的效用有限性

指標對于應急政策的制定和政策效應的評價都是必不可少的手段。但要合理、有效地應用這一手段，必須對度量指標的局限性或者說其效用的有限性有足夠的認識。一般認為，任何一個具體指標乃至指標體系在實際應用中，至少存在以下兩個方面的局限性: 一是綜合指標使用的局限性; 二是指標體系構(gòu)建過程中，具體指標的選取多必然面臨的代表性與包容性的矛盾。

因此，在指標體系構(gòu)建過程中，必須認識到追求使指標體系成為完全客觀而全面測度系統(tǒng)屬性的努力將是徒勞無益的。對應急系統(tǒng)這樣的復雜系統(tǒng)，其指標的選取更應該注重機理性，即指標之間的相關(guān)聯(lián)系。目的是應該把指標體系的設立和指標的選取作為發(fā)現(xiàn)應急系統(tǒng)在發(fā)展過程中存在問題的手段，通過對核心的、接近于獨立的指標的刻畫，來尋求能揭示系統(tǒng)核心的特征要素，并在實際應用中不斷地發(fā)展和完善所構(gòu)建的指標體系。

當然，認識到度量指標的效用有限性，并不認為度量指標在進行系統(tǒng)描述中的重要作用會受到削弱。相反，正是因為認識到度量指標的效用有限性，才有可能在實際應用中保持清醒的頭腦，完成對應急能力的有效度量。

3． 指標間的多重共線性問題

在進行指標選取時，總是盡可能地從已有的統(tǒng)計指標中選取合適指標來滿足研究的需要。這樣做一方面可以減少構(gòu)建新指標所耗費的工作量，另一方面也為指標的數(shù)據(jù)收集工作帶來很大的方便。在本書所進行的研究中，積極借鑒自然災害領(lǐng)域的指標體系。但傳統(tǒng)的統(tǒng)計指標設立過程中強調(diào)指標對其所代表事物的詳細說明，有時甚至用多個指標對系統(tǒng)某個重要方面的特征進行反復強調(diào)以突出系統(tǒng)該項特征的重要性。如果選取指標時將這一類指標系統(tǒng)選入評價指標體系中，其后果是人為強化系統(tǒng)某項特征的重要性，從而導致分析結(jié)果出現(xiàn)偏差，這個時候就稱選取的指標之間存在多重共線性。如何消除指標間的多重共線性，盡量減少由于指標間重疊信息多導致的不良作用，統(tǒng)計學界和經(jīng)濟學界對此進行了長時間的探索和爭論。通?？刹捎脤蓚€指標歷史數(shù)據(jù)形成的向量進行相關(guān)分析來判斷，如果兩個指標相關(guān)系數(shù)值較高，它們之間就可能存在多重共線性。

不過，必須注意的是，指標是對系統(tǒng)某個方面特性的反映，每個具體指標項都有明確的含義，而進行指標間多重共線性分析的相關(guān)分析方法卻是一種純數(shù)學的方法，這種方法只負責解釋數(shù)字間的關(guān)系，并不涉及指標所代表的含義，因此完全有可能出現(xiàn)兩個指標在數(shù)值上表現(xiàn)出高度的相關(guān)，但在實際上卻沒有相互間的信息重疊。這表明，進行多重共線性分析時，除了用數(shù)學方法進行指標間數(shù)值的分析外，還必須結(jié)合具體指標所代表的確切含義進行定性判斷。

在進行實際分析過程中，假設確定了兩個指標間確實存在明顯的多重共線性，即兩個或多個指標之間相關(guān)性很高，某個指標基本上可以用另一個或另幾個指標的線性組合代表，對待這樣的指標，可以將信息豐度最高的指標保留，并剔除其他指標，達到簡化指標體系和保證信息完備的目的。此外，由于進行指標間相關(guān)分析的數(shù)據(jù)均基于某一具體城市的歷史數(shù)據(jù)，因此，對具體指標體系的多重共線性分析必須結(jié)合具體城市和時段來進行，以形成具體城市的評價指標體系。

4． 定量指標和定性指標

作為定量測度應急能力的評價指標體系，應以定量指標為主，但由于應急能力研究的前瞻性，為了對影響應急能力的所有因素進行更全面、深入的研究，在不影響定量測度的前提下，可適當引入一些定性指標。定性指標與定量指標的關(guān)系應當是相輔相成、互為補充的。

但是，由于構(gòu)建指標體系的目的是定量化研究，定性指標如果不進行合理的定量化，其設立也就失去了應有的意義。在對定性指標定量化的各種方法中，采用模糊數(shù)學理論為基礎(chǔ)，對定性指標進行隸屬度的測度方法是定性指標定量化的最佳選擇。這是由于定性指標在對系統(tǒng)特性描述方面固有的模糊性，或者稱為定性指標進行系統(tǒng)特性描述的邊界性，使得用模糊數(shù)學理論中隸屬度函數(shù)來對定性指標定量化具備了操作的客觀基礎(chǔ)。而定性指標通過合適的方法定量化后，量化數(shù)據(jù)可參與到實際的數(shù)量分析當中，從而較好地解決了定性指標只能在定量分析之外做調(diào)整參數(shù)的不足。