第一節(jié)　國外流域管理體制分析

在水資源日益短缺的今天，世界各國均加強(qiáng)了水資源管理工作，為了保證對(duì)“公眾”的服務(wù)，有利于水資源的可持續(xù)利用，各國政府均根據(jù)本國的實(shí)際情況采取不同的管理方式，形成的流域水資源管理體制多種多樣，每一種管理體制都代表著一種適應(yīng)于一定環(huán)境的流域水資源管理的系統(tǒng)化的思想。了解分析國外在流域水資源管理上的成功經(jīng)驗(yàn)，在研究改革沂沭泗流域水資源管理體制中加以借鑒，無疑具有很大的理論和實(shí)踐價(jià)值?？傮w上看，世界各國在流域管理上大體可歸為三種模式：流域管理局模式、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)模式和綜合流域機(jī)構(gòu)模式。如表7－1所示。

表7－1　國外流域管理模式及特點(diǎn)

1、流域管理局模式

流域管理局模式的性質(zhì)為中央政府下屬的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)流域內(nèi)的水資源管理，而且對(duì)流域內(nèi)與水資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展擁有廣泛的權(quán)力。其目的是推進(jìn)自然經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有序發(fā)展。

這種模式的典型代表是美國田納西流域管理局（TVA）。它是依據(jù)1933年美國國會(huì)通過的《田納西流域管理法》而成立的聯(lián)邦政府的特殊機(jī)構(gòu)。該管理法賦予TVA的使命是：代表聯(lián)邦政府管理流域內(nèi)全部自然資源，妥善解決人類在資源的開發(fā)和節(jié)省中所遇到的各種問題，從而達(dá)到最大限度地治理水災(zāi)、改善航運(yùn)、提供電力、保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民的生活水平。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，管理法賦予TVA有權(quán)以美國政府名義行使土地征用權(quán)，以征用或購買方式占用不動(dòng)產(chǎn)；在法律許可的情況下，有權(quán)將其所有或管轄的不動(dòng)產(chǎn)予以轉(zhuǎn)讓或出租；有權(quán)在流域范圍內(nèi)修建水電站、火電站、核電站、輸變電設(shè)施、通航工程，并建立區(qū)域電網(wǎng)；可獨(dú)立行使對(duì)流域內(nèi)河流開發(fā)權(quán)、電力生產(chǎn)和銷售權(quán)、電價(jià)制定權(quán)、債券發(fā)行權(quán)及債務(wù)償還、財(cái)務(wù)管理及售電收入的分配等方面權(quán)利。實(shí)踐證明，TVA嚴(yán)格遵循法律所明確的權(quán)力和責(zé)任，將政府的職能和權(quán)力與服務(wù)于社會(huì)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)妥善結(jié)合，靈活主動(dòng)地開展工作，以其輝煌的業(yè)績證明“TVA模式”是成功的。

TVA模式的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：

（1）責(zé)權(quán)利的高度統(tǒng)一：管理法不但明確了TVA的主要職責(zé)，而且還明確了TVA在流域內(nèi)可行使的開發(fā)權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)及融資權(quán)等，使TVA在具體操作上有更多的主動(dòng)性和靈活性，充分利用法律所賦予的權(quán)利，不斷地?cái)U(kuò)大自己的服務(wù)領(lǐng)域，以電養(yǎng)水，以水治水，以水求生存、求發(fā)展、求壯大、求繁榮。

（2）政府職能及企業(yè)效益有機(jī)結(jié)合：TVA既是聯(lián)邦的政府機(jī)構(gòu)，又是獨(dú)立的企業(yè)法人。作為政府職能它承擔(dān)了航運(yùn)、防洪、發(fā)電、供水、改善水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提供娛樂用水等社會(huì)責(zé)任；發(fā)布水情通報(bào)，協(xié)助各州政府、社區(qū)組織和大型企業(yè)制定各自的防洪計(jì)劃和應(yīng)急洪水預(yù)案，同時(shí)積極開展如“凈水計(jì)劃”、“湖泊改良計(jì)劃”、“優(yōu)質(zhì)社區(qū)計(jì)劃”等以社會(huì)效益為主的項(xiàng)目建設(shè)。作為企業(yè)法人，TVA利用水資源開發(fā)水電產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)大經(jīng)營范圍，如進(jìn)行土地買賣，開發(fā)火電及核電項(xiàng)目等。每年從營業(yè)額中拿出5%上交州政府，作為地方補(bǔ)償，從而妥善地處理了政府機(jī)構(gòu)與州政府的關(guān)系。

（3）流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合：對(duì)田納西流域的水資源管理，管理法也作了明確的分工，由州政府負(fù)責(zé)水資源保護(hù)，社區(qū)防洪安全，向用水部門發(fā)放用水許可證，并負(fù)責(zé)上述工作的實(shí)施，水質(zhì)監(jiān)測(cè)與監(jiān)督。州政府每兩年編制一份地方水資源評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)聯(lián)邦政府。TVA的職責(zé)是根據(jù)各州《清潔水法》和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，綜合分析地方水資源評(píng)價(jià)報(bào)告，針對(duì)具體問題，對(duì)水資源調(diào)度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，同時(shí)向地方政府和公眾提供防洪、水資源保護(hù)等方面的技術(shù)支持。

由于TVA的出色實(shí)踐和所取得的成績，這種模式的流域管理體制已演化為一種落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范式，印度、墨西哥、斯里蘭卡、阿富汗、巴西、哥倫比亞等國相繼建立起相類似的以發(fā)展、改善流域經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的流域管理局，由于這類模式集中的權(quán)力很大，在協(xié)調(diào)與地方政府、各有關(guān)部門對(duì)水資源開發(fā)利用的利益方面還逐漸遇到相當(dāng)大的阻力，在發(fā)展中國家尚無取得明顯成功的范例，而在美國也因遭到反對(duì)而沒能推廣這種模式。

2、流域協(xié)調(diào)委員會(huì)模式

流域協(xié)調(diào)委員會(huì)是河流區(qū)域內(nèi)各地方政府和有關(guān)部門的協(xié)調(diào)組織，是由國家立法或由河流區(qū)域內(nèi)各地方政府和有關(guān)部門通過協(xié)議建立的。委員會(huì)由聯(lián)邦政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和流域內(nèi)各州政府代表共同組成，實(shí)行協(xié)商一致或多數(shù)同意的原則。其主要職責(zé)是根據(jù)協(xié)議對(duì)流域內(nèi)各州的水資源開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。這類模式間的權(quán)力差別很大，有的是流域管理的決策機(jī)構(gòu)，代表國家進(jìn)行流域管理，有權(quán)制定計(jì)劃和管理政策，修建和管理水工程，負(fù)責(zé)用水調(diào)配等；有的是僅限于協(xié)調(diào)州際間的矛盾，制定流域規(guī)劃并提供實(shí)施建議，促進(jìn)流域資料的搜集和研究，向政府和用戶提供咨詢。法國、西班牙、澳大利亞等國的流域管理均屬于此類流域管理模式，尤以法國的為佳。

法國的水資源管理體制是世界上公認(rèn)的最好的體制之一。法國國土按行政區(qū)劃分為22個(gè)大區(qū)96個(gè)省，按流域劃分六大流域組成。對(duì)于水資源管理而言，行政區(qū)劃分沒有多大意義。

法國的地表和地下水資源作為國家公有財(cái)產(chǎn)，對(duì)其管理是以如下幾個(gè)原則為基礎(chǔ)的：

●流域管理不僅是水量的管理，而且更重要的是水質(zhì)和水交換的管理，必須考慮流域的自然地理范疇。由于水資源本身與行政區(qū)劃無關(guān)，理應(yīng)按流域管理而不是按行政區(qū)域管理，這是法國水資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的最基本原則之一；

●在保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的前提下，綜合考慮所有用水目的的需求；

●在公共權(quán)利機(jī)構(gòu)和水資源開發(fā)單位之間建立伙伴協(xié)調(diào)關(guān)系，要求各層次有關(guān)機(jī)構(gòu)和用戶共同協(xié)商和積極參與；

●建立專門的水資源理財(cái)機(jī)制，任何用水部門都要取水交費(fèi)，包括水費(fèi)和水污染費(fèi)。每一個(gè)造成污染者都要交數(shù)倍的治污費(fèi)（罰款），造成水系統(tǒng)狀態(tài)（水質(zhì)、河流或水井水位、淹沒、河床變化、河流疏浚、鉆井等）的任何變化都要交費(fèi)；

●保障任何居民及組織的用水法律權(quán)利不受侵犯，保護(hù)作為整個(gè)環(huán)境最主要調(diào)節(jié)劑的水環(huán)境；

●尊重各有關(guān)私有或公有機(jī)構(gòu)的能力，共同為水資源環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)出力。

法國現(xiàn)行的水資源管理體制是按國家、流域和支流或次流域三級(jí)統(tǒng)一管理的體制。

●國家級(jí)——國家水務(wù)委員會(huì)和部際水資源管理委員會(huì)

在各階層所有地方團(tuán)體和用戶的參與下，法國的水資源政策由國家制定，以便在保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的前提下，對(duì)水資源環(huán)境進(jìn)行全面整體管理。國家水務(wù)委員會(huì)的主要職責(zé)是對(duì)國家水政策方針及法規(guī)文本的起草提供咨詢并負(fù)責(zé)法規(guī)的批準(zhǔn)，取排水授權(quán)和水質(zhì)管理等方面的協(xié)調(diào)工作。部際水資源管理委員會(huì)是由國土整治與環(huán)境部，裝備、交通與住房部，農(nóng)業(yè)部，衛(wèi)生部等有關(guān)部門組成，沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，不定期召開會(huì)議。主要職責(zé)是制定江河、湖泊的治理的大政方針和協(xié)調(diào)各有關(guān)部門發(fā)生的糾紛等。

●流域級(jí)——流域委員會(huì)和水務(wù)局

流域級(jí)在水資源管理體制中處于核心的地位。流域委員會(huì)，也稱“水議會(huì)”。六大流域各有一個(gè)流域委員會(huì)。委員長由地方選舉產(chǎn)生，成員由地方三級(jí)（市鎮(zhèn)、省、大區(qū)）民選的代表、水用戶代表、政府有關(guān)部門的代表各占三分之一組成。委員會(huì)不是經(jīng)常辦公，而是每年召開1～2次會(huì)議，通過某些決議。其主要職責(zé)是：在考慮水務(wù)委員會(huì)制定的國家有關(guān)政策前提下，起草制定流域水資源開發(fā)和保護(hù)總體規(guī)劃，確定水資源平衡、水量、水質(zhì)管理的基本方針；指導(dǎo)審議其下設(shè)水務(wù)局對(duì)取水和排污收費(fèi)的比率和基準(zhǔn)，審查水務(wù)局中長期規(guī)劃及投資資助方案和指導(dǎo)私有或公有污水處理廠的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。不管是地方行政局、國土整治與環(huán)境部，還是財(cái)政部都不干涉流域委員會(huì)的決議，這就保證了流域委員會(huì)履行職責(zé)的權(quán)威。

水務(wù)局，它是流域委員會(huì)下的辦事機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于流域委員會(huì)的秘書處。水務(wù)局是法國水資源環(huán)境管理體制中的核心機(jī)構(gòu)，水務(wù)局不是政府部門，其主管政府部門為國土整治與環(huán)境部和財(cái)政部。水務(wù)局的財(cái)政人員由財(cái)政部指派，監(jiān)督執(zhí)行其財(cái)政收費(fèi)和資助行為；國土整治與環(huán)境部也設(shè)有財(cái)政監(jiān)督管理人員，以便控制水務(wù)局的實(shí)際財(cái)務(wù)走向。

水務(wù)局由其董事會(huì)管理，董事長及水務(wù)局主任由法國政府指派，其中水務(wù)局主任由環(huán)境部提名，法國總理任命，代表法國政府的利益。董事會(huì)由地方團(tuán)體的代表、不同水用戶代表、國家代表各占三分之一，再加一名水務(wù)局員工代表組成，其主要職責(zé)包括：準(zhǔn)備和實(shí)施流域委員會(huì)制訂的政策和規(guī)劃，保護(hù)和改善流域的水環(huán)境；為流域水資源開發(fā)和保護(hù)提供技術(shù)咨詢、調(diào)查和研究，以及資金分配；向所有水資源的使用者收取“用水費(fèi)”和“排污費(fèi)”；通過補(bǔ)貼、貸款方式，將收取費(fèi)用的大部分用于資助地方政府與工業(yè)企業(yè)（另一部分用于水務(wù)局運(yùn)行費(fèi)），鼓勵(lì)和促進(jìn)污染防治設(shè)施及水資源的保護(hù)。

●支流和次流域級(jí)——地方水務(wù)委員會(huì)

建立地方水務(wù)委員會(huì)的目的是制定和實(shí)施該區(qū)域的水資源開發(fā)和保護(hù)計(jì)劃。其成員一半來自地方團(tuán)體代表，水用戶代表和國家政府代表各占四分之一。地方水務(wù)委員會(huì)承擔(dān)水利設(shè)施、設(shè)備的研究、建設(shè)和運(yùn)營：流域或其區(qū)域水資源的開發(fā)；非政府管理的河道的開發(fā)和管理；供水；雨水徑流的控制；洪水、污染防治；地表和地下水的保護(hù)；景點(diǎn)、生態(tài)系統(tǒng)、濕地和森林的保護(hù)和恢復(fù)。所有這些有關(guān)區(qū)域水資源開發(fā)的管理計(jì)劃均必須符合法律原則，作用范圍由流域委員會(huì)制定的總體規(guī)劃確定。

法國實(shí)行的水資源管理體制，其顯著特點(diǎn)是：建立了明確的法規(guī)和法律體系，實(shí)行流域統(tǒng)一管理；綜合、分權(quán)相結(jié)合，實(shí)行用水、排污、治污收費(fèi)制，并用于資助興建或改善水源工程或污水處理工程，取之于水用之于水、取之于民用之于民。體現(xiàn)了依法治水、科學(xué)治水，以經(jīng)濟(jì)手段保水的思想。

3、綜合流域機(jī)構(gòu)

這是世界上目前較為流行的一種模式。其職權(quán)既不像流域管理局那樣廣泛，也不像流域協(xié)調(diào)委員會(huì)那樣松散單一，它的職權(quán)主要體現(xiàn)在調(diào)配水資源和控制污染上。在歐共體各國及東歐一些國家已普遍實(shí)行這種綜合性流域管理體制，盡管在職能上不盡一致，但其管理的基本特征都是著重于水循環(huán)，對(duì)流域內(nèi)地表水與地下水、水量與水質(zhì)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營，具有對(duì)水資源管理以及控制水污染和管理水生態(tài)環(huán)境等職責(zé)。在水污染日益嚴(yán)重的今天，正是這類流域管理體制得以廣泛建立的原因之一。這類模式最有代表性的是英國的英格蘭及威爾士地區(qū)流域水資源管理。

英國水資源管理體制迄今尚無國家一級(jí)專職管理水資源的政府部門，而由政府的有關(guān)部門分別承擔(dān)，它們只起宏觀控制和協(xié)調(diào)作用，主要負(fù)責(zé)制定和頒布有關(guān)水的法規(guī)政策及管理辦法，監(jiān)督法律的實(shí)施，并宏觀控制地區(qū)或流域一級(jí)水管理機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)。地區(qū)級(jí)的水管理準(zhǔn)則，由國家或地方法律規(guī)定成立的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

在英格蘭及威爾士地區(qū)，自70年代初開始，水資源管理體制發(fā)生了兩次較大的變革：一次是根據(jù)1973年水法，實(shí)行按流域分區(qū)管理，合并、整頓，成立了10個(gè)水務(wù)局，流域內(nèi)不再按過去的行政區(qū)劃分和受其管轄權(quán)的限制，每個(gè)水務(wù)局對(duì)本流域與水有關(guān)的事務(wù)全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理，水務(wù)局不是政府機(jī)構(gòu)，而是法律授權(quán)的具有很大自主權(quán)、自負(fù)盈虧的公用事業(yè)單位；一次是在80年代后期，在1986年政府宣布通過立法使水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰荆淠康氖鞘顾畡?wù)局可不受公共部門的財(cái)政限制和政府干預(yù)。在1989年水法頒布后，水務(wù)局便成為國家控股的純企業(yè)性公司并改稱為水務(wù)公司，負(fù)責(zé)提供整個(gè)英格蘭和威爾士地區(qū)的供水及排污服務(wù)。

經(jīng)歷這兩次變革，英國的水管理已由過去的多頭分散管理基本上統(tǒng)一到以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理，逐步實(shí)現(xiàn)了水的良性循環(huán)，并在較大的河流上都設(shè)有流域委員會(huì)，水務(wù)局或水務(wù)公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)和管理，直到供水到用戶，進(jìn)行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。使水資源在水量、水質(zhì)、水工程、水處理上真正做到了一體化管理、一條龍服務(wù)，一切與水有關(guān)的活動(dòng)均由水管部門統(tǒng)一管理，具體再按有關(guān)部門分工合作，互相配合。實(shí)現(xiàn)了水量水質(zhì)并重，資源工程一體化，取水必經(jīng)許可，污水必經(jīng)處理。最突出的特點(diǎn)是流域水資源的開發(fā)利用和保護(hù)工作全部由水管部門負(fù)責(zé)。