(一)古代中國

古代的中國，自然災害頻發(fā)，大禹治水的傳說、地震儀的發(fā)明、都江堰的修建已足以佐證。歷朝歷代也一直把災害的管理作為安撫民心、穩(wěn)定社會、鞏固統治的重要措施。對災害治理的好壞不但是國家考核官員的重要指標，也是衡量國家統治穩(wěn)定程度的重要標準。以賑濟、撫恤、救荒為基本內容的災害管理逐步擴展為國家行政管理的一項重要職能，形成了君主制度下、部門分工明確的災害管理體制。

在不斷完善災害管理體制的過程中，中國古代社會的災害管理法制也獲得了長足的發(fā)展。首先，在抗災政策和思想方面，古人提出了一系列較為實際的抗災政策和思想。有的主張災前積極預防，以增強臨災抗災能力，如重農說、倉儲說、水利說、林墾說等;有的主張臨災時應積極采取應急救濟措施，如賑濟說、調粟說、養(yǎng)恤說、除害說等[1]?？偟膩碚f，在災荒救治過程中，勘災施賑基本遵循大災大救、小災小治的原則進行。其次，在具體的抗災制度方面，古代建立了汛期監(jiān)測制度和“水報”等汛情通報制度。最遲在五代時期就已有明確的河防獎懲責任制，金元的“帚兵”制度和明清的“鋪夫”制度更造就了專業(yè)化的堤防隊伍。在滅除蝗害方面，唐朝時，“姚崇滅蝗”成為一代佳話。到了清朝有了更為嚴密的制度規(guī)定，地方官必須親自督捕，毗鄰州縣必須協助，滅蝗費用全部公出，地方官不得借捕蝗擾民科派，捕蝗損壞莊稼照價賠償，違者一律嚴厲治罪[2]。這些具體的管理手段和措施在當時的災情治理中起到了積極的作用，但專制主義色彩濃厚，緊急權力的獨裁性、集權性特色十分突出，其核心目的是通過安撫民心來鞏固自己的集權統治。

此外，在國家戒嚴方面，古人也有了一定的記載。據《三國志·魏·王朗傳》記載:“今六軍戒嚴”?！稌x書·卞壺傳》也有“今內外戒嚴，四方有備”的記載。再如南朝陳后主曾于禎明三年正月下詔書，說“今內外并可戒嚴”。此后，宋、元、明、清各代均有實行戒嚴的記載。但這個時期的戒嚴主要以君主的法令形式存在，隨意性和時效性非常明顯。

我國古代長期實行專制主義統治，奉行皇權至上和諸法合體，因此很少有專門的、系統的、成文的、穩(wěn)定的公共應急管理法制，更不存在獨立的突發(fā)事件應對立法。應對各種自然、社會危機的成效往往只取決于皇帝或官員個人的素質和才能，各種應急措施隨意性強，缺乏必要的規(guī)范保障，成本高、風險大，呈現出“長治長災、長治長亂”的局面[3]。

(二)清朝末年

慈禧太后鎮(zhèn)壓維新變法運動以后，義和團運動和八國聯軍的入侵使清政府內外交困。在這種政治格局下，為緩和民族矛盾，敷衍、拉攏資產階級立憲派，挽救搖搖欲墜的統治，清政府不得不打出“變法”、“新政”的招牌，派遣五大臣出國考察，并宣布“預備立憲”。最后以光緒皇帝名義于1908年8月頒布了《欽定憲法大綱》。其正文共有14項，均為“君上大權”，另有9項以附錄形式規(guī)定的“臣民權利義務”。其中在“君上大權”第8項中規(guī)定，大清皇帝有“宣布戒嚴之權，當緊急時，得以詔令限制臣民之自由”。第12項中規(guī)定，大清皇帝在“議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用，惟至次年會期，須交議院協贊”。從內容上來看，《欽定憲法大綱》主要是把君主的專制權力合憲化，至于臣民的權利和自由，只不過是次要的附屬物而已，它所確立的仍然是封建皇帝的絕對專制。1911年10月，辛亥革命暴發(fā)，懾于革命的壓力和即將暴發(fā)的京畿兵變，宣統皇帝下詔“罪己”，僅用三天時間就出臺了《重大信條十九條》，并宣布立即施行。其正文共有十九條，但只字未提人民的權利自由，暴露了它不變的反動本質?！吨卮笮艞l十九條》第十一條規(guī)定:“不得以命令代法律，除緊急命令，應特定條件外，以執(zhí)行法律及法律所委任者為限?！痹摲m然表面上取消了皇帝的戒嚴權，且對皇帝的緊急命令權嚴加限制，實行君主立憲制，但并未能挽救清朝封建統治的滅亡。

這個時期，清政府所面臨的突出問題是政治危機，所以，在應急管理法制方面，主要是通過表面上的限制皇權來迎合時局的需要，在盡力擴張專制權的基礎上尋求民主和專制間的最佳平衡點。然而，這場騙局終究無法長久，清王朝最終在歷史的舞臺上消失了。雖然這些應急管理法制都隨著清王朝的滅亡而沒有真正付諸實施，但在整個中國的法制史上，它們仍然具有一定的進步意義，因為它們通過借鑒國外先進的法律制度開啟了民主憲政的先聲，推動了我國的法制進程。

(三)民國時期

民國時期專門的災害立法開始受到重視，在倉儲制度、救災程序、救災資金等方面均制定出了一些相關的法律制度。譬如，民國北京政府頒行了《義賑獎勸章程》(1914年)、《勘報災歉條例》(1915年)、《傳染病預防條例》(1916年)，《中央防疫處暫行編制》(1919年)、《衛(wèi)生實驗所規(guī)程》(1919年)、《賑災公債條例》(1920年)，等等。南京國民政府在此基礎上對災害管理體制進行了一些有針對性的立法。①1928年頒布《義倉管理規(guī)則》，1930年在《義倉管理規(guī)則》的基礎上，修訂公布了《各地方倉儲管理規(guī)則》，強化了對傳統倉儲的立法和管理，從而將這種傳統的災荒救濟形式納入了法制化軌道。②1930年公布了中國歷史上首部《救災準備金法》，1935年又頒行《實施救災準備金暫行辦法》，規(guī)定了《救災準備金法》的“施行細則”，借此而建立起來的救災準備金制度是一項前所未有的重要舉措，是一項極為重要的災荒救濟制度，它標志著民國時期災荒救濟已開始脫離傳統的臨時性的救濟措施，逐漸向建立常規(guī)化的救濟制度嬗變，也是近代中國災荒救濟法制化的有力體現。③1933年，“為保管農產物品，調節(jié)民食流通、農村金融”，特制定《農倉法》。在此基礎上，于1935年制定公布了《農倉業(yè)法》，1937年又公布了《農倉業(yè)法施行條例》，從而使傳統的倉儲制度和近代的農倉制度相互結合、相得益彰。④1934年公布了《勘報災歉條例》，1936年又公布了《勘報災歉規(guī)程》，利用專門的法規(guī)對查報災害的方法和步驟以及如何根據災情減免災區(qū)負擔等問題做出細密的規(guī)定，這是我國歷史上的封建王朝所不曾做到的。⑤1929年通過《公債法原則》，1931年公布《國民政府民國二十年振災公債條例》、1935年公布《民國二十四年水災工振公債條例》，通過發(fā)行賑災公債開辟了一條新的救災資金籌集渠道。⑥在20世紀30年代還出臺了一系列章程及條例，主要有1930年的《辦理振務人員獎恤章程》，1931年的《辦振人員懲罰條例》與《辦振公務員獎勵條例》，1932年的《辦振團體及在事人員獎勵條例》與《辦振團體在事人員恤金章程》，從而建立了一套包括獎勵、懲罰和撫恤等內容的救災團體及人員獎懲制度，加強了對辦賑團體和人員的管理[4]。

民國時期內外戰(zhàn)爭不斷，因而在應急管理法制體系尚未充分建立和完善之前，作為統治者用以應付戰(zhàn)爭、維持統治的重要工具的戒嚴制度卻得以產生，并得到了迅速發(fā)展。其間各種憲法性文件規(guī)定了有關戒嚴和緊急權，如1912年《中華民國臨時約法》第三十六條規(guī)定:“臨時大總統得依法律宣告戒嚴?！钡谑鍡l規(guī)定:“本章所載人民之權利，有認為增進公益，維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之?！?913年《中華民國憲法草案》第七十一條規(guī)定:“大總統依法律，得宣告戒嚴。但國會或國會委員會認為無戒嚴之必要時，應即為解嚴之宣告?！?923年《中華民國憲法》第八十六條亦規(guī)定:“大總統依法律得宣告戒嚴。但國會認為無戒嚴之必要時，應即為解嚴之宣告?！迸c此同時，還產生了專門的戒嚴法，譬如1912年的《戒嚴法》，該法主要模仿了日本的《戒嚴令》，規(guī)定在遇有戰(zhàn)爭或其他非常事變時可以宣布戒嚴。1926年的《戒嚴條例》，該條例共11條，規(guī)定總司令有宣布戒嚴之權，各地軍事長官有臨時宣布戒嚴之權，并規(guī)定此條例于宣布解嚴后失其效力。其余內容與《戒嚴法》大致相同。1934年國民政府制定的《戒嚴法》，該法規(guī)定，“遇有戰(zhàn)爭，對于全國或某一地域，應施行戒嚴時，國民政府經立法院之議決，得宣告戒嚴，或使宣告之”。該法在1948年和1949年進行過兩次修訂，自頒布直到20世紀末仍在我國臺灣省實施。

從民國時期災荒救濟立法的內容來看，既有對傳統的繼承，也有適應社會發(fā)展需要的創(chuàng)新。但總體來看，這一時期的應急立法內容簡單，不夠完善，缺乏民主參與;立法數量較少，存在大量法律調整的空白領域;未能形成協調統一完備的應急法律體系，致使整個救災應急工作缺乏有力指導。另外，由于連年戰(zhàn)亂、政府更迭頻繁、腐敗叢生，公共應急管理法制的實施不具備穩(wěn)定的社會環(huán)境和規(guī)范、有力、高效的政府領導，導致立法與實踐相脫節(jié)，應急管理法制實際上被束之高閣，流于形式[5]。