第一節(jié)　我國(guó)廣播電視政策法規(guī)的發(fā)展簡(jiǎn)述

一、政策法規(guī)對(duì)我國(guó)廣播電視事業(yè)發(fā)展的影響

新中國(guó)成立初期，我國(guó)的廣播事業(yè)基礎(chǔ)很差。創(chuàng)建于1940年艱苦歲月時(shí)的延安新華廣播電臺(tái)幾次更名后定名為中央人民廣播電臺(tái)，作為全國(guó)廣播的中心；在物質(zhì)條件貧乏的情況下，人民政府也陸續(xù)建立了一些地方廣播電臺(tái)；此外，還有數(shù)量較多的電臺(tái)是通過對(duì)接管的原國(guó)民黨的廣播電臺(tái)、社會(huì)主義改造后的私營(yíng)廣播電臺(tái)進(jìn)行調(diào)整后建立的。當(dāng)時(shí)的廣播電臺(tái)設(shè)備簡(jiǎn)陋落后、技術(shù)人員極為缺乏。從建國(guó)初期到1956年，中央發(fā)出一系列指示和決定，要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)重視廣播事業(yè)。在這樣的情況下，廣播工作者艱苦創(chuàng)業(yè)，使我國(guó)的廣播事業(yè)有了初步發(fā)展；同時(shí)，我國(guó)的電視事業(yè)也誕生了，1958年5月1日北京電視臺(tái)（中央電視臺(tái)的前身）開始播出。

但是由于“文革”，我國(guó)剛剛起步的廣播電視又遭受了致命的重創(chuàng)，廣播電視隊(duì)伍受到了嚴(yán)重的沖擊，我國(guó)廣播電視的發(fā)展進(jìn)程被延遲了許多。

“文革”結(jié)束后，我國(guó)加大了廣播電視建設(shè)的力度。尤其是“四級(jí)辦”方針提出后，我國(guó)的廣播電視事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

（一）“四級(jí)辦”方針下廣播電視事業(yè)飛速發(fā)展

1983年召開的第十一次全國(guó)廣播電視工作會(huì)議確定了全國(guó)實(shí)行“四級(jí)辦廣播、四級(jí)辦電視、四級(jí)混合覆蓋”（簡(jiǎn)稱“四級(jí)辦”）的發(fā)展方針，隨后中央以1983年37號(hào)文件予以發(fā)布?！八募?jí)辦”具體是指除了中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）辦廣播電臺(tái)和電視臺(tái)外，凡是具備條件的省轄市（地、州、盟）和縣（旗），都可根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰涂赡荛_辦廣播電臺(tái)和電視臺(tái)；市、縣廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的任務(wù)主要是轉(zhuǎn)播中央和省的廣播電視節(jié)目，也可以播出自辦的節(jié)目，共同覆蓋該市、縣；邊遠(yuǎn)省、自治區(qū)的地區(qū)一級(jí)如有需要和可能，也可以辦廣播、辦電視，參加四級(jí)混合覆蓋。隨后在1984年3月，廣播電視部發(fā)布的《廣播電視部關(guān)于市、縣建立廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的暫行規(guī)定》（廣發(fā)字〔1984〕224號(hào)）進(jìn)一步加大了辦廣播電視的力度，明確規(guī)定“企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織、機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)在廣播電視系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃下，可以辦調(diào)頻廣播轉(zhuǎn)播臺(tái)、電視轉(zhuǎn)播臺(tái)，但不得自辦節(jié)目，如工作需要，可在本單位內(nèi)辦閉路電視、有線廣播。”

“四級(jí)辦“方針是廣播電視事業(yè)發(fā)展中一項(xiàng)重大的政策調(diào)整，調(diào)動(dòng)了地方和社會(huì)各方面辦廣播電視的積極性，大大加快了廣播電視的發(fā)展。在“四級(jí)辦”方針的指導(dǎo)下，從1983年到1987年的五年是建國(guó)以來廣播電視事業(yè)發(fā)展最快、形勢(shì)最好的時(shí)期。例如，1987年和1982年相比，全國(guó)廣播電臺(tái)從118座上升到386座，增加近2.3倍；電視臺(tái)從47座驟增到366座，增加近6.8倍；廣播人口覆蓋率從57.5%提高到70.5%；電視人口覆蓋率從57.3%提高到73%。

同時(shí)，我國(guó)的有線電視事業(yè)正在快速起步和發(fā)展。廣播電影電視部分別于1990年11月和1991年4月發(fā)布了《有線電視管理暫行辦法》、《（有線電視管理暫行辦法）實(shí)施細(xì)則》廣播電影電視部第2號(hào)令和第5號(hào)令。這兩個(gè)部門規(guī)章中關(guān)于建立有線電視臺(tái)的規(guī)定是：“行政區(qū)域性的有線電視臺(tái)、有線電視站，一律由本行政區(qū)域廣播電視行政管理部門開辦。縣級(jí)以上（含縣級(jí)）的機(jī)關(guān)、部隊(duì)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，具備開辦條件時(shí)，也可以申請(qǐng)開辦非行政區(qū)域性的有線電視臺(tái)或有線電視站，其服務(wù)范圍不得超過本單位所轄范圍。當(dāng)行政區(qū)域有線電視聯(lián)網(wǎng)時(shí)，應(yīng)按規(guī)劃并網(wǎng)?！边@樣，我國(guó)的有線電視臺(tái)、站也得到了充分發(fā)展。

（二）中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳37號(hào)文件對(duì)廣播電視事業(yè)的規(guī)范管理

在廣播電視事業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不利于事業(yè)發(fā)展的情況。主要表現(xiàn)為：有些地方廣播電臺(tái)、電視臺(tái)因?yàn)槟芰λ?，播出質(zhì)量不高；個(gè)別地方在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下出現(xiàn)了隨意開辦廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的現(xiàn)象；外系統(tǒng)的單位和廣播電視系統(tǒng)競(jìng)辦有線電視等等。在1995年2月召開的全國(guó)廣播電影電視工作會(huì)議中，廣播電影電視部部長(zhǎng)孫家正指出“廣播影視事業(yè)發(fā)展很快，不立章建制狠抓管理，就會(huì)出現(xiàn)混亂現(xiàn)象”。在這次會(huì)議后，廣播電視系統(tǒng)進(jìn)行了全面的整治工作，按分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)全國(guó)電臺(tái)、電視臺(tái)進(jìn)行了全面檢查。在對(duì)全國(guó)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)治理整頓的局面下，1996年5月4日，廣播電影電視部發(fā)布第19號(hào)令《廣播電臺(tái)、電視臺(tái)設(shè)立審批管理辦法》，指出“中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣（市）四級(jí)政府的廣播電視行政部門可以申請(qǐng)?jiān)O(shè)立廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，并按全國(guó)廣播電視的總體規(guī)劃進(jìn)行覆蓋。其他行政部門、企事業(yè)單位或者個(gè)人不得設(shè)立廣播電臺(tái)、電視臺(tái)”。并規(guī)定“在《廣播電臺(tái)、電視臺(tái)設(shè)立審批管理辦法》發(fā)布前經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)，應(yīng)該在半年之內(nèi)，由省級(jí)以上廣播電視行政部門依法進(jìn)行重新審核。符合條件的，由廣播電影電視部發(fā)給廣播或電視執(zhí)照。不符合條件的，責(zé)令其限期整改。經(jīng)整改仍達(dá)不到規(guī)定條件的，由廣播電影電視部取消其呼號(hào)，改為轉(zhuǎn)播臺(tái)?！睘榱诉M(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全國(guó)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的管理，1996年10月廣播電影電視部頒發(fā)了《關(guān)于對(duì)廣播電視臺(tái)（站）年檢的規(guī)定》（廣發(fā)法字〔1996〕436號(hào)），從此建立了廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的年檢制度。

1996年12月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新聞出版廣播電視業(yè)管理的通知》（即“兩辦”37號(hào)文件），在提及對(duì)廣播電視的治理時(shí)明確提出要“重點(diǎn)解決擅自建臺(tái)、重復(fù)設(shè)臺(tái)和亂播濫放的總量”等問題，這對(duì)全面有力地規(guī)范廣播電視行業(yè)管理至關(guān)重要，起了重要的歷史性作用。“兩辦”37號(hào)文件對(duì)廣播電視播出機(jī)構(gòu)管理的具體內(nèi)容是：

（1）設(shè)立各級(jí)各類廣播電視播出、轉(zhuǎn)播機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一由廣播電影電視部審批。

（2）未經(jīng)廣播電影電視部批準(zhǔn)的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)和有線電視臺(tái)，要予以撤銷或改為轉(zhuǎn)播臺(tái)（站）。確定需要設(shè)臺(tái)又具備條件的，要報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。

（3）地區(qū)及地區(qū)直屬機(jī)關(guān)所在的縣市不分設(shè)廣播電視播出機(jī)構(gòu)，現(xiàn)分設(shè)的要予以合并。市轄區(qū)不設(shè)廣播電視播出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)電視播出機(jī)構(gòu)。

（4）現(xiàn)有縣廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線電視臺(tái)要合并為一個(gè)播出實(shí)體，主要轉(zhuǎn)播中央和省的廣播電視節(jié)目，可自辦少量當(dāng)?shù)匦侣労蛯ｎ}節(jié)目，只能播出從廣播電影電視部規(guī)定的渠道購(gòu)買、取得的影視文藝節(jié)目。

（5）對(duì)省以下教育電視臺(tái)要進(jìn)行一次檢查評(píng)估。不具備條件的要予以撤銷改為轉(zhuǎn)播臺(tái)。今后不再批建縣級(jí)教育電視臺(tái)。已有的縣級(jí)教育電視臺(tái)可以與縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)合并，開辦教育節(jié)目頻道。教育電視臺(tái)不得播出與教學(xué)內(nèi)容無關(guān)的電影、電視片。

（6）企事業(yè)單位的有線電視臺(tái)改為有線電視站，并與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域有線電視臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，以轉(zhuǎn)播為主，可自辦少量本單位新聞和專題節(jié)目，不得自行播放電影、電視劇。

（7）根據(jù)需要和可能，合理設(shè)置廣播電視節(jié)目套數(shù)。廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線電視臺(tái)開辦的各類專業(yè)臺(tái)一律改稱為專業(yè)頻道或第幾套節(jié)目。

（8）以提高中央和省級(jí)廣播電視覆蓋率為重點(diǎn)，加強(qiáng)廣播電視傳輸覆蓋的規(guī)劃、建設(shè)和管理。

1997年初，廣電部召開全國(guó)廣播影視廳局長(zhǎng)會(huì)議，傳達(dá)貫徹“兩辦”37號(hào)文件，并成立了由部長(zhǎng)任組長(zhǎng)、兩位副部長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在“兩辦”37號(hào)文件提出的有關(guān)廣播電視治理的意見中，關(guān)于縣級(jí)播出機(jī)構(gòu)合并、調(diào)整，地區(qū)及地區(qū)所在的市（縣）不分設(shè)播出機(jī)構(gòu)，企事業(yè)有線電視臺(tái)改站，市轄區(qū)不設(shè)播出機(jī)構(gòu)等項(xiàng)工作，是這次治理工作重點(diǎn)和關(guān)鍵。對(duì)此，廣電部于1997年6月組織6個(gè)小組對(duì)11個(gè)省區(qū)市的治理情況集中進(jìn)行了檢查和調(diào)研后，下發(fā)了《關(guān)于縣（市）播出機(jī)構(gòu)合并的意見》（廣發(fā)社字〔1997〕458號(hào)）和《關(guān)于企事業(yè)有線臺(tái)改為有線廣播電視站的意見》（廣發(fā)社字〔1997〕459號(hào)），規(guī)定“凡經(jīng)廣播電影電視部批準(zhǔn)的同一縣（市）設(shè)立的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)必須合并為一個(gè)播出實(shí)體。統(tǒng)稱為××縣（市）廣播電視臺(tái)”、“企事業(yè)單位有線臺(tái)改為有線廣播電視站”。

正在治理工作積極開展的時(shí)候，《廣播電視管理?xiàng)l例》于1997年8月11日以國(guó)務(wù)院令（第228號(hào)）發(fā)布，于9月1日起正式實(shí)施。它為加強(qiáng)廣播電視行業(yè)管理，特別是對(duì)正在進(jìn)行的治散治亂工作提供了法律依據(jù)?！稄V播電視管理?xiàng)l例》第54條規(guī)定“本條例施行前已經(jīng)設(shè)立的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、教育電視臺(tái)、廣播電視發(fā)射臺(tái)、轉(zhuǎn)播臺(tái)、廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)單位，自本條例施行之日起6個(gè)月內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新辦理審核手續(xù)；不符合本條例規(guī)定的，予以撤銷；已有的縣級(jí)教育電視臺(tái)可以與縣級(jí)電視臺(tái)合并，開辦教育節(jié)目頻道”。根據(jù)此規(guī)定，廣播電影電視部制定了《關(guān)于廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線臺(tái)、教育電視臺(tái)重新審核登記的通知》（廣發(fā)社字〔1997〕708號(hào)），要求1997年9月1日前已設(shè)立的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線臺(tái)、教育電視臺(tái)在1998年2月28日前重新辦理審核手續(xù)。并規(guī)定“地區(qū)及地區(qū)機(jī)關(guān)所在的縣（市）已分設(shè)的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線臺(tái)應(yīng)按規(guī)定撤或并”、“市轄區(qū)已設(shè)立的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、有線臺(tái)應(yīng)按規(guī)定合并或撤銷”、“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)開辦的各類專業(yè)臺(tái)一律改稱專業(yè)頻道或第×套節(jié)目”。

經(jīng)過這次整頓之后，廣播電視播出機(jī)構(gòu)總量大幅度減少，重復(fù)設(shè)臺(tái)、非法建臺(tái)的問題基本得到解決。我國(guó)初步形成了布局較為合理、結(jié)構(gòu)較為優(yōu)化，效益提高、活力增強(qiáng)的廣播電視發(fā)展格局。我國(guó)的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)的數(shù)量從1997年的1363座、923座降到1999年的299座和352座。然而，廣播電臺(tái)、電視臺(tái)數(shù)目的減少并不意味廣播電視事業(yè)的倒退，我國(guó)的廣播、電視覆蓋率分別從1997年的86.02%和87.6%升到2000年的91.5%和92.5%。

（三）中辦發(fā)17號(hào)文件與廣播影視集團(tuán)化改革的嘗試

從1999年底至今，我國(guó)的廣播電視機(jī)構(gòu)加大了改革的力度。1999年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)家廣播電影電視總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》（國(guó)辦82號(hào)文件），提出“建立企業(yè)化的廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸公司”、“大力推廣公共頻道。在縣級(jí)廣播電視實(shí)行三臺(tái)合一的基礎(chǔ)上，由省級(jí)電視臺(tái)制作一套公共節(jié)目供所轄各縣電視臺(tái)播出，從中空出一定時(shí)段供縣級(jí)電視臺(tái)播放自己制作的新聞和專題節(jié)目”、“推進(jìn)地（市）、省級(jí)無線電視臺(tái)和有線電視臺(tái)的合并”。概括來說，就是“網(wǎng)與臺(tái)分離、有線與無線合并、停止四級(jí)辦臺(tái)”。

2001年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見》，即中辦發(fā)〔2001〕17號(hào)文件。2001年底，國(guó)家廣播電影電視總局根據(jù)這個(gè)文件精神發(fā)布了《關(guān)于市（地）、縣（市）廣播電視播出機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作的實(shí)施細(xì)則（試行）》（廣發(fā)辦〔2001〕1475號(hào)）等一系列規(guī)范性文件。廣播電視播出機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作的主要任務(wù)，一是市（地）、縣（市）以轉(zhuǎn)播中央臺(tái)和省臺(tái)節(jié)目為主，有條件的要增加轉(zhuǎn)播中央臺(tái)和省臺(tái)節(jié)目的套數(shù)，提高轉(zhuǎn)播質(zhì)量；二是實(shí)現(xiàn)市（地）電視臺(tái)自辦節(jié)目的壓縮調(diào)整；三是基本實(shí)現(xiàn)省、市兩級(jí)公共頻道的開播和正常運(yùn)行；四是實(shí)現(xiàn)縣（市）廣播電視臺(tái)自辦電視節(jié)目由自辦頻道轉(zhuǎn)為在省和部分市的公共頻道預(yù)留時(shí)段中進(jìn)行插播的調(diào)整；五是基本完成行政區(qū)域有線廣播電視網(wǎng)與企事業(yè)網(wǎng)站的聯(lián)網(wǎng)整合。

在中辦發(fā)17號(hào)文件精神的指導(dǎo)下，2001年廣電總局下發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)廣播影視集團(tuán)化改革的實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知（廣發(fā)辦字〔2001〕1452號(hào)）和《關(guān)于廣播影視集團(tuán)實(shí)行多媒體兼營(yíng)和跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施細(xì)則（試行）》的通知（廣發(fā)辦字〔2001〕1485號(hào)），積極推進(jìn)廣播影視集團(tuán)化改革。廣播影視集團(tuán)是擁有廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、電影制片廠（公司）、傳輸網(wǎng)絡(luò)公司、互聯(lián)網(wǎng)站以及報(bào)刊、出版、科技開發(fā)、廣告經(jīng)營(yíng)、物業(yè)管理的綜合性傳媒集團(tuán)，屬于事業(yè)性質(zhì)，實(shí)行企業(yè)化管理。廣播影視集團(tuán)以廣播電影電視為主業(yè)，以新聞宣傳為中心，以繁榮創(chuàng)作為重點(diǎn)，同時(shí)也兼營(yíng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)。廣播影視集團(tuán)以及廣播電臺(tái)、電視臺(tái)和電影集團(tuán)可以兼營(yíng)報(bào)刊、圖書、音像電子出版、并可以收購(gòu)、兼并、聯(lián)營(yíng)等方式，擴(kuò)大相關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2001年12月6日，中國(guó)廣播影視集團(tuán)成立，標(biāo)志著我國(guó)廣播影視業(yè)集團(tuán)化改革進(jìn)入實(shí)踐性嘗試階段。

二、政策法規(guī)對(duì)我國(guó)廣播電視管理體制改革的導(dǎo)向

（一）我國(guó)廣播電視管理體制的創(chuàng)建

1.廣播事業(yè)局的設(shè)立及職權(quán)

在新中國(guó)成立前夕，1949年6月5日，中共中央發(fā)出通知將原新華社語言廣播部擴(kuò)充為中央廣播事業(yè)管理處，管理并領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)廣播事業(yè)。這標(biāo)志著人民廣播事業(yè)開始了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。從此，廣播事業(yè)自成系統(tǒng)，與報(bào)社、新華社并列為三大新聞機(jī)關(guān)。

1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第49條規(guī)定：“發(fā)展人民廣播事業(yè)”，這為新中國(guó)發(fā)展廣播事業(yè)提供了明確的法律依據(jù)，表明廣播事業(yè)是國(guó)家社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。

中華人民共和國(guó)成立后，中央廣播事業(yè)管理處改組為廣播事業(yè)局，直屬中央人民政府政務(wù)院（1954年9月改為國(guó)務(wù)院）新聞總署領(lǐng)導(dǎo)。

根據(jù)1949年11月制定的廣播事業(yè)局組織條例規(guī)定，廣播事業(yè)局的職權(quán)為：（1）領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地人民廣播電臺(tái)；（2）直接領(lǐng)導(dǎo)中央人民廣播電臺(tái)對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外廣播；（3）普及人民廣播事業(yè)；（4）指導(dǎo)和管理各地私營(yíng)廣播電臺(tái)；（5）培養(yǎng)和訓(xùn)練廣播事業(yè)干部。新中國(guó)成立初期，廣播事業(yè)局和中央人民廣播電臺(tái)實(shí)行局臺(tái)合一的體制，局長(zhǎng)兼總編輯。

1955年9月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于地方人民廣播電臺(tái)管理辦法的規(guī)定》，指出：“各省、自治區(qū)、直轄市、省轄市人民委員會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)，受各該級(jí)人民委員會(huì)及廣播事業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)?！奔?，對(duì)于地方廣播事業(yè)的管理，由各省、自治區(qū)、直轄市政府和中央廣播事業(yè)局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)為主。這項(xiàng)《規(guī)定》明確了廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)和管理地方人民廣播電臺(tái)的職責(zé)。

當(dāng)時(shí)，廣播電視行政管理部門與廣播電臺(tái)、電視臺(tái)之間的關(guān)系不只是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且是整體和部分的關(guān)系。從1950、1960年直到“文化大革命”結(jié)束，中央廣播事業(yè)局與中央電臺(tái)、國(guó)際電臺(tái)和中央電視臺(tái)是局、臺(tái)合一的體制，對(duì)外是三個(gè)臺(tái)，內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)三個(gè)臺(tái)只是三個(gè)部，即對(duì)內(nèi)廣播部、對(duì)外廣播部、電視部。在地方上，省地級(jí)廣電管理部門和同級(jí)電臺(tái)、電視臺(tái)也基本上實(shí)行這種局臺(tái)合一的體制。局臺(tái)合一體制是從把廣播電臺(tái)作為政府的直屬機(jī)構(gòu)的體制發(fā)展而來的，電臺(tái)、電視臺(tái)成為廣播電視管理部門的一個(gè)組成部分，廣電廳局長(zhǎng)或副廳局長(zhǎng)往往兼任臺(tái)長(zhǎng)。

總之，新中國(guó)成立之初，對(duì)廣播的管理體制是中央廣電主管部門和各級(jí)地方政府構(gòu)成兩級(jí)管理：“條塊結(jié)合、以條為主”雙重管理體系。所謂“條條管理”，是指中央到省，再到省以下電視機(jī)構(gòu)間直接的縱向?qū)陬I(lǐng)導(dǎo)，“塊塊管理”是指各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府以及省以下各級(jí)政府對(duì)同級(jí)所屬的廣播電視機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)?！皸l塊結(jié)合”雙重領(lǐng)導(dǎo)是指既有“條條”領(lǐng)導(dǎo)，也有“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)，雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的特征是“條塊結(jié)合，以條為主”。

2.地方廣播管理局（處）的設(shè)立及與廣播事業(yè)局的關(guān)系

1956年2月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村廣播網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的通知》，該《通知》除規(guī)定廣播事業(yè)局設(shè)一相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村廣播網(wǎng)的建設(shè)外，還規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)可設(shè)立廣播管理局（處），負(fù)責(zé)全省農(nóng)村（包括城市郊區(qū)）廣播網(wǎng)的建設(shè)，并管理省轄市的人民廣播電臺(tái)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，地方廣播管理局（處）在業(yè)務(wù)上受廣播事業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)。為了與地方廣播管理局區(qū)分，人們習(xí)慣上把廣播事業(yè)局稱為中央廣播事業(yè)局。

這樣，對(duì)地方廣播事業(yè)的管理仍是受各省、自治區(qū)、直轄市政府和中央廣播事業(yè)局雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以各地方的管理為主。

（二）我國(guó)廣播電視管理體制的鞏固

1982年，國(guó)務(wù)院所屬部委實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，決定把中央廣播事業(yè)局改為中華人民共和國(guó)廣播電視部。1982年5月4日，五屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過《關(guān)于國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的決議》，宣布成立廣播電視部，撤銷中央廣播事業(yè)局。

廣播電視部門具有雙重職能，它們既是新聞宣傳機(jī)關(guān)，又是事業(yè)管理機(jī)關(guān)，中心工作是宣傳；同時(shí)，從中央到各省、市（地）、縣（市），乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都有廣播電視機(jī)構(gòu)，是一個(gè)多層次的互相聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)。因此建立與廣播電視的性質(zhì)和任務(wù)相適應(yīng)的廣播電視管理體制是至關(guān)重要的。

1980年3月26日，中央廣播事業(yè)局就加強(qiáng)地方廣播事業(yè)管理的問題請(qǐng)示國(guó)務(wù)院。5月4日，國(guó)務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)部門批轉(zhuǎn)了中央廣播事業(yè)局的請(qǐng)示報(bào)告，同意繼續(xù)實(shí)行以地方同級(jí)政府為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)辦法。中央廣播事業(yè)局對(duì)省、自治區(qū)、直轄市廣播電視的宣傳工作有指導(dǎo)任務(wù)，在事業(yè)建設(shè)上有領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。

多年的實(shí)踐證明，這種領(lǐng)導(dǎo)體制符合我國(guó)的國(guó)情。1983年的第十一次全國(guó)廣播電視工作會(huì)議經(jīng)過討論和研究后重申：“各級(jí)廣播電視機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，應(yīng)實(shí)行如下領(lǐng)導(dǎo)體制：省、自治區(qū)、市廣播電視廳（局）受該省、自治區(qū)、市人民政府和廣播電視部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主。同時(shí)，省、自治區(qū)、市廣播電視廳（局）的宣傳工作，受省、自治區(qū)、市黨委領(lǐng)導(dǎo)和廣播電視部指導(dǎo)；事業(yè)建設(shè)受省、自治區(qū)、市人民政府和廣播電視部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主。上述原則，也適用于省、自治區(qū)、市廣播電視廳（局）與省轄市、縣廣播電視局之間的關(guān)系?！?/p>

由于地方廣播電視機(jī)構(gòu)的名稱很不一致，第十一次全國(guó)廣播電視工作會(huì)議根據(jù)中央有關(guān)文件精神，建議省、自治區(qū)一級(jí)稱廣播電視廳，中央直轄市以及省轄市（地、州、盟）和縣（旗）均稱廣播電視局，得到了中央的肯定。之后，全國(guó)各?。ǔ_(tái)灣?。⒆灾螀^(qū)、直轄市都建立了廣播電視廳（局），還建立了地區(qū)、省轄市和縣一級(jí)的廣播電視局（處）。

這時(shí)，中央廣播電視管理部門和各級(jí)地方政府“條塊結(jié)合，以條為主”雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制也隨即轉(zhuǎn)變成為“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制。在實(shí)際運(yùn)作上，省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳（局）的事業(yè)建設(shè)，受該省、自治區(qū)、市人民政府和中央廣播電視管理部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主；同時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市廣播電視廳（局）的宣傳工作，受該省、區(qū)、市黨委領(lǐng)導(dǎo)和中央廣播電視管理部門指導(dǎo)。這樣的“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系可以繼續(xù)向下一級(jí)政府推延，一直推到最下一層。

同時(shí)，國(guó)務(wù)院在1980年批準(zhǔn)地（市、州、盟）和縣（旗）兩級(jí)政府也分別建立了廣播事業(yè)局（稍后改為廣播電視局），使得我國(guó)廣播電視事業(yè)的管理體系成為一個(gè)統(tǒng)一、分級(jí)管理的體系。

（三）電影管理和廣播電視管理的合并及發(fā)展

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的電影和電視事業(yè)分別由兩個(gè)部管理，電影片、電視片在題材規(guī)劃、創(chuàng)作生產(chǎn)、播映、對(duì)外合拍、進(jìn)口等方面都存在一些不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不僅不能很好地為社會(huì)服務(wù)，而且造成了人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。對(duì)電影和電視事業(yè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，有利于加強(qiáng)電影電視的團(tuán)結(jié)協(xié)作和合理分工，減少矛盾和摩擦，并且可以相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)影視事業(yè)共同繁榮和發(fā)展。

1985年11月和1986年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院先后研究決定，將電影系統(tǒng)由文化部合并到廣播電視部，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，廣播電視部改名為廣播電影電視部。1986年1月20日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過了關(guān)于將廣播電視部改為廣播電影電視部的決定。根據(jù)中央的決定，文化部電影事業(yè)管理局和直屬各電影單位，劃歸廣播電影電視部領(lǐng)導(dǎo)。

1996年1月20日，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院同意，中共中央宣傳部、文化部、廣播電影電視部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于各地方電影制片廠統(tǒng)一劃屬?gòu)V電部門的通知》，將分屬宣傳、文化等部門的各地方電影制片廠劃屬?gòu)V電部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以利于統(tǒng)籌影視生產(chǎn)規(guī)劃，優(yōu)化影視資源配置，統(tǒng)一電影、電視劇審查標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)電影、電視的關(guān)系，從而充分發(fā)揮其綜合效益。依據(jù)該通知精神，各地方電影制片廠在很短的時(shí)間內(nèi)順利完成了行政管理體制的調(diào)整。電影管理和廣播電視管理從中央到地方才真正實(shí)現(xiàn)了合并。

（四）《廣播電視管理?xiàng)l例》賦予廣播電視行政部門以管理職責(zé)

1997年8月11日，《廣播電視管理?xiàng)l例》由國(guó)務(wù)院總理李鵬簽署，以國(guó)務(wù)院第228號(hào)令發(fā)布，于9月1日正式實(shí)施?！稄V播電視管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院第一部全面規(guī)范管理廣播電視事業(yè)的行政法規(guī)，是迄今法律效力最高的廣播電視管理法規(guī)，在我國(guó)廣播電視管理法制化建設(shè)道路上具有里程碑意義?！稄V播電視管理?xiàng)l例》第一章第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院廣播電視行政部門負(fù)責(zé)全國(guó)的廣播電視管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)廣播電視行政管理工作的部門或者機(jī)構(gòu)（統(tǒng)稱廣播電視行政部門）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的廣播電視管理工作?！边@一規(guī)定明確了廣播電視行政部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)廣播電視管理工作，以國(guó)家行政法規(guī)的形式授予廣播電視行政部門對(duì)廣播電視行業(yè)實(shí)行歸口管理的行政管理權(quán)力。

《廣播電視管理?xiàng)l例》明確了各級(jí)廣播電視行政部門的職責(zé)，體現(xiàn)了分級(jí)負(fù)責(zé)的行政管理原則，其規(guī)定具體、詳細(xì)，具有較強(qiáng)的可操作性。

（五）國(guó)家廣播電影電視總局的成立及其在廣播電視管理中的突出地位

1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1998〕5號(hào)），將廣播電影電視部改組為國(guó)家廣播電影電視總局（正部級(jí)），1998年4月8日掛牌。國(guó)家廣播電影電視總局（簡(jiǎn)稱廣電總局）為國(guó)務(wù)院主管廣播電視宣傳和廣播電影電視事業(yè)的直屬機(jī)構(gòu)。

國(guó)家廣電總局的職能也相應(yīng)作了調(diào)整：將原廣播電影電視部的廣播電視傳送網(wǎng)（包括無線和有線電視網(wǎng)）的統(tǒng)籌規(guī)劃與行業(yè)管理、組織制定廣播電視傳送網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)體制與標(biāo)準(zhǔn)的職能，交給信息產(chǎn)業(yè)部；把音像制品和廣播電視節(jié)目分開，將用于廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播出的廣播電視節(jié)目的進(jìn)口管理職能，由新聞出版署交給國(guó)家廣播電影電視總局；將廣播電視節(jié)目的交流、交換和交易運(yùn)營(yíng)職能，交給直屬事業(yè)單位。

調(diào)整之后，國(guó)家廣播電影電視總局主要職責(zé)是：

（1）研究并擬定廣播電視宣傳和影視創(chuàng)作的方針政策，把握輿論導(dǎo)向；指導(dǎo)廣播電視宣傳和廣播影視創(chuàng)作并協(xié)調(diào)其題材規(guī)劃；指導(dǎo)廣播電影電視管理體制改革。

（2）研究并起草廣播電影電視事業(yè)管理的法律、法規(guī)；制定廣播電影電視管理規(guī)章和事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督管理廣播電視節(jié)目、衛(wèi)星電視節(jié)目收錄和通過信息網(wǎng)絡(luò)向公眾傳播的視聽節(jié)目；負(fù)責(zé)用于廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播出的廣播電視節(jié)目的進(jìn)口管理并負(fù)責(zé)內(nèi)容審核。

（3）審批縣級(jí)以上（含縣級(jí)）廣播電視播出機(jī)構(gòu)和電影、廣播電視節(jié)目、電視劇制作單位的建立和撤銷；組織審查在廣播電視中播出的電影、電視劇及其他節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量；發(fā)放和吊銷電影攝制、公映許可證和電視劇制作、發(fā)行許可證。

（4）管理廣播電影電視科技工作，制定有關(guān)技術(shù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)廣播電影電視系統(tǒng)適用高新技術(shù)的科學(xué)研究和開發(fā)應(yīng)用；研究廣播電影電視方面的經(jīng)濟(jì)政策。

（5）按照國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀政策和法律法規(guī)，對(duì)廣播電視專用網(wǎng)進(jìn)行具體規(guī)劃并管理；制定廣播電視專用網(wǎng)的具體政策、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)分級(jí)建設(shè)和開發(fā)工作，保證廣播電視節(jié)目的安全播出；受信息產(chǎn)業(yè)部委托，編制廣播電視專用頻段的規(guī)劃，指配廣播電視頻率（頻道）和功率等技術(shù)參數(shù)；參與制定國(guó)家信息網(wǎng)絡(luò)的總體規(guī)劃。

（6）領(lǐng)導(dǎo)中央人民廣播電臺(tái)、中國(guó)國(guó)際廣播電臺(tái)和中央電視臺(tái)（簡(jiǎn)稱“中央三臺(tái)”），對(duì)其重大宣傳進(jìn)行協(xié)調(diào)和檢查，統(tǒng)一組織和管理其節(jié)目的傳輸覆蓋。

（7）研究制定廣播電影電視系統(tǒng)外事工作有關(guān)規(guī)定；管理并指導(dǎo)廣播電影電視對(duì)外和對(duì)香港特別行政區(qū)及澳門、臺(tái)灣地區(qū)的交流與合作。

（8）承辦黨中央、國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

（六）新的兩級(jí)管理體制的出臺(tái)

2000年，國(guó)家廣電總局提出了地（市）縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的重大調(diào)整，調(diào)整完成后，廣播影視系統(tǒng)將改為實(shí)行中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、市）兩級(jí)管理體制，地（市）、縣以下實(shí)行?。ㄗ灾螀^(qū)、市）垂直管理。

同時(shí)，在大力發(fā)展廣播影視產(chǎn)業(yè)、廣播影視媒體向集團(tuán)化嘗試的局面下，“兩辦”21號(hào)文件要求廣播電視行政主管部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行政企、政事分開，管辦分離。

在這一時(shí)期，廣播影視管理體制的特點(diǎn)是：廣播影視公共服務(wù)體系、市場(chǎng)運(yùn)作體系和政府監(jiān)管體系共存，廣播影視公益性事業(yè)部分與經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)部分逐步分開、協(xié)調(diào)發(fā)展。廣播影視公益性事業(yè)由政府主導(dǎo)，按照“加大投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的要求進(jìn)一步深化內(nèi)部機(jī)制改革。經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)由市場(chǎng)主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，將現(xiàn)有事業(yè)中可經(jīng)營(yíng)部分剝離出來，面向市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，參與競(jìng)爭(zhēng)。廣播電視行政管理部門將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，理順政企政事關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政企政事分開，使廣播影視的政府職能由辦廣播影視向管廣播影視轉(zhuǎn)變，由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變，由主要面對(duì)直屬單位向面向全社會(huì)轉(zhuǎn)變，切實(shí)強(qiáng)化輿論引導(dǎo)、政策調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等行政職能，逐步建立起廣播影視行政管理的新體制。

三、研究廣播電視相關(guān)政策法規(guī)的重要性

（一）我國(guó)廣播影視業(yè)在新時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)

1.發(fā)展數(shù)字電視

數(shù)字化是一場(chǎng)全世界范圍的新技術(shù)革命，是廣播電視技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，世界各國(guó)政府都在大力推動(dòng)廣播電視的數(shù)字化。我國(guó)的廣播電視數(shù)字化是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，是國(guó)家信息化的基礎(chǔ)，是與時(shí)代同進(jìn)、與世界同步的必然要求。

數(shù)字電視的主要優(yōu)勢(shì)之一是電視節(jié)目的質(zhì)量大大提高，它能夠提供更加清晰的圖像質(zhì)量和優(yōu)美的音質(zhì)，用戶可以享受到高清晰度電視節(jié)目和電影院的音響效果；其次，采用數(shù)字技術(shù)后，現(xiàn)有的電視頻道資源得到極大的拓展，原來僅能容下一套節(jié)目的頻率現(xiàn)在可以容納10套節(jié)目，這使得數(shù)字電視的節(jié)目容量大大增加，從而為用戶提供豐富多彩的專業(yè)化、多樣化、對(duì)象化節(jié)目成為可能；同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的采用使得電視與觀眾的交互式傳播得以實(shí)現(xiàn)，大大提高了觀眾的主動(dòng)地位，用戶能夠按照自己的需要，點(diǎn)播自己想看的電視節(jié)目，也可以享受其他多種交互式點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的娛樂和信息等服務(wù)。

目前世界很多國(guó)家都制定了本國(guó)的數(shù)字電視發(fā)展時(shí)間表。2003年5月，國(guó)家廣播電影電視總局發(fā)布了《我國(guó)有線電視向數(shù)字化過渡時(shí)間表》，提出按照東部、中部、西部的不同區(qū)域，分階段實(shí)現(xiàn)向數(shù)字化過渡，到2015年我們將完成模擬向數(shù)字的過渡。

目前，我國(guó)的電視系統(tǒng)已經(jīng)在制作、播出、傳輸環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，用戶的模擬接收端已經(jīng)成為影響數(shù)字電視發(fā)展的瓶頸。最初我國(guó)有的城市是通過銷售機(jī)頂盒來推廣數(shù)字電視，實(shí)踐證明，這條路是走不通的。問題的主要原因是數(shù)字電視的內(nèi)容問題，一些城市只是把技術(shù)手段數(shù)字化，電視的內(nèi)容沒有任何的創(chuàng)新，自然沒有人愿意多花錢去購(gòu)買機(jī)頂盒?？梢?，數(shù)字電視的節(jié)目?jī)?nèi)容優(yōu)化是最終突破數(shù)字電視發(fā)展瓶頸的一個(gè)途徑，大力發(fā)展電視節(jié)目制作業(yè)是必需的。要推進(jìn)節(jié)目制作行業(yè)的發(fā)展，就必須大力推進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。

2.發(fā)展廣播影視產(chǎn)業(yè)

為深入貫徹落實(shí)黨的十六大精神，加快廣播影視業(yè)的改革與發(fā)展，加強(qiáng)數(shù)字電視內(nèi)容產(chǎn)業(yè)建設(shè)，根據(jù)中央關(guān)于深化文化體制改革的總體要求，結(jié)合廣播影視的工作實(shí)際，國(guó)家廣電總局就促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（廣發(fā)辦字〔2003〕1407號(hào)），對(duì)我國(guó)廣播影視產(chǎn)業(yè)面臨的形勢(shì)、發(fā)展影視產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)思想和基本思路、相關(guān)措施進(jìn)行了比較全面的闡述。

十六大明確提出要積極發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。廣播影視產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求，對(duì)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展也提出了新的更高的要求。世界范圍內(nèi)高科技的迅猛發(fā)展，要求廣播影視加快數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展步伐，迅速實(shí)現(xiàn)新一輪的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。特別是加入世界貿(mào)易組織，擴(kuò)大對(duì)外開放，我國(guó)將在更大范圍和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化，參與國(guó)際化的競(jìng)爭(zhēng)。目前，電影和音像已經(jīng)部分地、有限度地對(duì)外開放，國(guó)外大型傳媒集團(tuán)已經(jīng)有條件地進(jìn)入我局部地區(qū)。國(guó)外文化產(chǎn)品、文化資本和文化價(jià)值觀念的涌入，給我國(guó)廣播影視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我們必須深刻分析、正確把握廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的新形勢(shì)，大力推進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)更快更好地發(fā)展。

我國(guó)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本原則一是要堅(jiān)持正確方向，始終堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的方向，大力發(fā)展先進(jìn)文化，抵制腐朽文化。二是堅(jiān)持面向市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)業(yè)資源配置上的基礎(chǔ)性作用，通過市場(chǎng)手段優(yōu)化資源配置，調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，調(diào)節(jié)利益分配，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。三要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，進(jìn)一步深化體制機(jī)制的改革創(chuàng)新。四要堅(jiān)持國(guó)有為主、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展。凡是法律法規(guī)未禁入的領(lǐng)域都要允許非公有資本進(jìn)入或參與，形成多主體公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)繁榮和壯大。

我國(guó)發(fā)展廣播影視產(chǎn)業(yè)的思路和重點(diǎn)是：強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、振興弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、重視高新產(chǎn)業(yè)；發(fā)展廣播影視產(chǎn)業(yè)的主要措施一是區(qū)別廣播影視公益性事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，面向市場(chǎng)，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，深化經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制改革；二是擴(kuò)大投融資渠道，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，吸引、鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類資本廣泛參與廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷提高廣播影視產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化程度；三是以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為重點(diǎn)，全面推進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)由模擬轉(zhuǎn)到數(shù)字的升級(jí)換代；四是積極實(shí)施“走出去”工程，謀求國(guó)際化發(fā)展；五是加強(qiáng)政府監(jiān)管。

入世兩年多來，在中央大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的背景下，為更好地推動(dòng)我國(guó)廣播影視業(yè)的發(fā)展，廣電總局逐步加大了廣播影視市場(chǎng)的開放力度，逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，吸引、鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外各類資本廣泛參與廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷提高廣播影視產(chǎn)業(yè)的社會(huì)化程度，允許各類所有制機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入除新聞宣傳外的廣播電視節(jié)目制作業(yè)。具體的措施如下：

（1）付費(fèi)頻道的開辦主體多元化

付費(fèi)頻道開辦主體多元化首先表現(xiàn)在廣播影視系統(tǒng)內(nèi)較為嚴(yán)格的管理層級(jí)被打破?！稄V播電視有線數(shù)字付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)管理暫行辦法》在頻道開辦主體上有了新規(guī)定，除中央、省級(jí)的廣播電視播出機(jī)構(gòu)外，中央級(jí)廣播影視系統(tǒng)內(nèi)的單位（如中影集團(tuán)）也可參與開辦付費(fèi)頻道。省會(huì)市、計(jì)劃單列市廣播電視播出機(jī)構(gòu)也可以在中央節(jié)目平臺(tái)中開設(shè)付費(fèi)頻道。其次，付費(fèi)頻道向廣播影視系統(tǒng)外部開放。擁有節(jié)目?jī)?nèi)容資源獨(dú)占優(yōu)勢(shì)的中央單位（如中央氣象臺(tái)）可參與開辦付費(fèi)頻道，地方擁有節(jié)目?jī)?nèi)容資源獨(dú)占優(yōu)勢(shì)的國(guó)有機(jī)構(gòu)（如衛(wèi)生系統(tǒng)單位）也可以參與合辦。

（2）加大民營(yíng)資本、社會(huì)資本的進(jìn)入

民營(yíng)廣播影視制作公司是我國(guó)除新聞?lì)惞?jié)目外廣播影視節(jié)目的制作主體之一，是廣播影視節(jié)目的一個(gè)重要來源，但平均來說民營(yíng)制作公司制作的節(jié)目占播出的比例并不高。廣電總局正逐步降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)社會(huì)資本或機(jī)構(gòu)投資、參與廣播影視制作，提供更多更好的節(jié)目；同時(shí)，也鼓勵(lì)有內(nèi)容獨(dú)占優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)開辦或參與付費(fèi)頻道合作，增加頻道的專業(yè)化和吸引力。在付費(fèi)頻道開辦方面，依法設(shè)立的廣播影視機(jī)構(gòu)（如縣以上各級(jí)電臺(tái)電視臺(tái)，國(guó)有和民營(yíng)的節(jié)目制作機(jī)構(gòu)）、注冊(cè)資金1500萬元人民幣以上、凈資產(chǎn)3000萬元以上的國(guó)有和民營(yíng)機(jī)構(gòu)可參與付費(fèi)頻道的合作。

2005年7月11日，國(guó)家廣電總局印發(fā)了《國(guó)家廣電總局關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)單位有線電視數(shù)字化整體轉(zhuǎn)換的若干意見（試行）》，明確提出，在推進(jìn)城市有線電視由模擬向數(shù)字的整體轉(zhuǎn)換中，試點(diǎn)單位要積極擴(kuò)大投融資渠道，多方籌措資金?？梢愿鶕?jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕10號(hào)），在確保國(guó)有廣播影視單位控股51%以上的前提下，可以吸收境內(nèi)非公有資本參與推進(jìn)有線電視數(shù)字化整體轉(zhuǎn)換及業(yè)務(wù)開發(fā)。鼓勵(lì)率先實(shí)施數(shù)字化整體轉(zhuǎn)換的試點(diǎn)單位，采用聯(lián)合、合作、投資入股以及兼并等方式，跨地區(qū)從事有線電視數(shù)字化建設(shè)和業(yè)務(wù)開發(fā)。

（3）廣播影視業(yè)向外資開放

根據(jù)中央大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的要求，國(guó)家廣電總局積極擴(kuò)大與國(guó)外合作等途徑，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，積極營(yíng)建廣播影視對(duì)外開放的新局面。具體來說：

第一，境外衛(wèi)星頻道的有限落地。《境外衛(wèi)星電視頻道落地管理辦法》允許經(jīng)批準(zhǔn)的境外衛(wèi)星電視進(jìn)入三星級(jí)以上涉外賓館等范圍。自2001年起，廣電總局相繼批準(zhǔn)6個(gè)境外衛(wèi)星電視頻道“華娛”、“星空”、“鳳凰中文臺(tái)”、“本港”、“國(guó)際”、“MTV”在廣東省落地。截至目前，在中國(guó)內(nèi)地有限落地的境外衛(wèi)視頻道已達(dá)31個(gè)。

第二，境外影視的引進(jìn)。《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》允許境外有實(shí)力有影響的影視制作機(jī)構(gòu)、境內(nèi)國(guó)有電視節(jié)目制作單位合資組建由中方控股的節(jié)目制作公司。允許境外制片機(jī)構(gòu)同境內(nèi)國(guó)有電影制片單位合資組建由中方控股的影片制作公司。在付費(fèi)頻道引進(jìn)節(jié)目的播放比例、外資在改造影院中的比例和華語影片的引進(jìn)配額上都有了進(jìn)一步的放開。

在電視方面，我國(guó)允許引進(jìn)部分廣播電視節(jié)目通過審查后在廣播電臺(tái)、電視臺(tái)播出。目前，經(jīng)廣電總局審核，全國(guó)每年境外電視劇進(jìn)口總量為1200小時(shí)左右，約占節(jié)目播出總量的近10%。引進(jìn)電影、電視劇、動(dòng)畫片在付費(fèi)頻道的播放比例從25%放寬到30%。

在電影方面，我國(guó)支持并鼓勵(lì)引進(jìn)具有較高思想藝術(shù)水準(zhǔn)和技術(shù)制作水平的各國(guó)影片。目前，中影集團(tuán)每年引進(jìn)50部左右的外國(guó)影片，用于在電影院發(fā)行。電影頻道每年引進(jìn)約400部外國(guó)影片，在本頻道播出。內(nèi)地與香港建立更緊密的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系后，根據(jù)CEPA（“香港與內(nèi)地建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排”）的規(guī)定，今后香港公司拍攝的華語影片經(jīng)內(nèi)地主管部門審查通過后，可不受配額限制，作為進(jìn)口影片在內(nèi)地發(fā)行。香港與內(nèi)地合拍的影片也可視為國(guó)產(chǎn)影片在內(nèi)地發(fā)行?！吨型夂献鲾z制電影片管理規(guī)定》鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)電影制片機(jī)構(gòu)與國(guó)外機(jī)構(gòu)就共同感興趣的題材合作拍攝影片，2003年合拍片數(shù)量達(dá)到42部。《電影制片發(fā)行放映經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》允許外資參股與境內(nèi)現(xiàn)有國(guó)有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司；允許外資公司參股經(jīng)營(yíng)改造電影制片、放映基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)設(shè)備?！锻馍掏顿Y電影院暫行規(guī)定》允許外資以合資方式改造和建設(shè)電影院，并可控股與經(jīng)營(yíng)，外資比例最高可達(dá)75%。

（二）廣播影視業(yè)的對(duì)外開放增強(qiáng)了研究相關(guān)政策法規(guī)的迫切性

加大我國(guó)廣播影視開放的力度會(huì)對(duì)我國(guó)的廣播電視事業(yè)帶來兩方面的影響，一方面給中國(guó)廣播影視盡快縮短與世界先進(jìn)水平之間的差距提供了難得的機(jī)遇，拓展了中國(guó)廣播影視對(duì)外交流的發(fā)展空間，有助于我們學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際廣播影視領(lǐng)域先進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)科技手段，充分享受和利用世界廣播影視文化和產(chǎn)業(yè)資源。另一方面，由于廣播影視在人民群眾生活中占有著舉足輕重的地位，中國(guó)廣播影視對(duì)外開放后，人民群眾有可能會(huì)面臨西方文化價(jià)值觀念的較大沖擊。同時(shí)，我國(guó)政府對(duì)境外衛(wèi)星電視的管理難度會(huì)不斷增加。與國(guó)外廣播影視業(yè)相比，中國(guó)廣播影視的政策法規(guī)體系和管理運(yùn)行機(jī)制還不夠健全和完善。世界一些國(guó)家都有比較完備的法律法規(guī)，并通過頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證、行業(yè)自律規(guī)則等手段，以多種形式和措施來規(guī)范和制約媒體的行為，保證傳媒市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)本國(guó)文化傳播和國(guó)家安全。而中國(guó)廣播影視領(lǐng)域至今沒有一部法律；同時(shí)，中國(guó)廣播影視業(yè)對(duì)資本運(yùn)營(yíng)、企業(yè)運(yùn)作等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則還不熟悉，并缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

在這樣的情況下，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，加快推進(jìn)廣播影視法制化進(jìn)程，是我國(guó)廣播影視應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵措施，這就迫切要求有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)的研究，并促進(jìn)廣播影視相關(guān)法律法規(guī)的立法進(jìn)程。

（三）廣播影視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)

我國(guó)的廣播影視數(shù)字化、廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處在初級(jí)階段，目前能切實(shí)解決數(shù)字發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律依據(jù)不足，廣播影視的管理特別是新業(yè)務(wù)的管理仍以政策為主。

在數(shù)字電視發(fā)展方面，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了較為完備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，而中國(guó)數(shù)字廣播電視的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還沒有完善，對(duì)數(shù)字電視的管理也在探索階段。在廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，廣播影視公益性事業(yè)部分與經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)部分將會(huì)逐步分開、協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)將由市場(chǎng)主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，面向市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)、參與競(jìng)爭(zhēng)。這兩方面的現(xiàn)狀都迫切需要政府依法加強(qiáng)監(jiān)管。

發(fā)展廣播影視產(chǎn)業(yè)要求逐步實(shí)行管辦分離、政企分開、政事分開，廣播影視主管部門要依法行政，真正把對(duì)產(chǎn)業(yè)的行政職能轉(zhuǎn)到宣傳調(diào)控、政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。一方面進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的政策法規(guī)體系，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種手段加強(qiáng)宏觀管理。另一方面要加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)和監(jiān)管，加快廣播影視產(chǎn)品市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)建設(shè)。

現(xiàn)有的政策和法律法規(guī)有相當(dāng)一部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下制定的，在制定這些政策時(shí)考慮更多的是如何辦事業(yè)，較少考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題。在當(dāng)前大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的背景中，政府要依法加強(qiáng)管理，要積極落實(shí)《行政許可法》，減少審批項(xiàng)目，提高辦事效率；要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，理順政企、政事關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)政企、政事分開，由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。這就要求國(guó)家主管部門根據(jù)廣播影視業(yè)面臨的新情況新問題，抓緊修改和補(bǔ)充不適應(yīng)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，抓緊出臺(tái)適應(yīng)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策措施，并及時(shí)將有關(guān)政策措施通過法律程序上升為法規(guī)規(guī)章和法律，使政府監(jiān)管從政策調(diào)整轉(zhuǎn)變到以法律為主。

總之，在廣播影視產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的局面下，依法管理媒體市場(chǎng)迫在眉睫。深入研究廣播影視相關(guān)政策法規(guī)，加快法制建設(shè)的進(jìn)程，盡快建立健全廣播影視產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)及政策體系，對(duì)于維護(hù)廣播影視產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序，保障廣播影視產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。