（一）公共利益的上下一致

在上一章個案介紹中，我們提過在國家這個概念的界定上會使用兩個國家層面，一個是作為整體性的國家，整體性國家概念表現(xiàn)于中央的整體精神，以及政治正確、政權鞏固等整體利益；另一個是集體性國家，把國家看成是由不同政府部門和官員構成的集合體，他們不僅是整體國家政策的執(zhí)行者也是整體國家利益的維護者，但其中也不乏各部門利益的差異。在大量的基層社會和政府創(chuàng)新案例中，國家更多體現(xiàn)的是第二個層面。另外，上文還提到全體公民為了獲得個人利益的最大化，以契約的形式把權力和資源交給政府，因為政府更有能力管理這些資源，滿足他們的利益。這樣政府就成了一個法人行動者，它的受托人就是全體公民。在這種情況下政府的公共利益就是滿足其委托人即全體公民的利益，包含發(fā)展經(jīng)濟、提升國力、改善大眾福利、關注弱勢群體等公共利益。再加上政府現(xiàn)實中由不同級別的政府機構和部門組成，政府這一法人行動者的代理人又是各級政府官員。由此我們可以得出這樣的結論：全體公民的公共利益不僅僅要靠整體性政府，而且也要靠各級政府部門和政府官員來共同維護。在維護全體公民公共利益基礎上就會形成政府公共發(fā)展的制度邏輯。

殘疾人社會保障和社會服務工作的開展，就是政府所要維護的公共利益之一。在這一公共利益上，中央政府、地方政府、基層職能部門甚至政府官員都是高度一致的。在實踐中表現(xiàn)為：從中央政府到地方政府再到政府官員都自上而下良好地貫徹執(zhí)行了公共發(fā)展這一制度邏輯，在殘疾人社會保障和社會服務領域頒布了多項法律法規(guī)，實施了多項活動項目，取得了一系列良好的社會效果，發(fā)揮了其切實維護殘疾人利益的功能。從法律法規(guī)中看：作為國家基本法的《憲法》第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”，[1]可以說憲法奠定了在維護和增進殘疾人利益事業(yè)中政府的地位和作用。1990年12月28日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，內(nèi)容涵蓋殘疾人康復、教育、勞動就業(yè)、文化生活、福利、環(huán)境、法律責任等，是目前有關殘疾人最全面的一部全國性法規(guī)。其中第六條明確規(guī)定：“各級人民政府應當將殘疾人事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，經(jīng)費列入財政預算，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強領導，綜合協(xié)調(diào)，采取措施，使殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！?span id="97wnmpo" class="super" id="ref68">[2]可以看出殘疾人利益的維護和增進是政府的法定職責。2008年中央出臺《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號），2010年國務院出臺《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕19號），分別提出推進殘疾人“兩個體系”建設（社會保障體系和社會服務體系）是殘疾人服務中的核心內(nèi)容，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重要而緊迫的任務，要納入經(jīng)濟和社會發(fā)展全局。同時，中央政府在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》基礎上，連續(xù)制定《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》和《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，將殘疾人工作作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容之一。在中央政府的全面推進下，各級地方政府也相繼出臺了地方性法律法規(guī)，如上海市就出臺了《上海市實施〈殘疾人保障法〉的辦法》《上海市城鎮(zhèn)重殘無業(yè)人員養(yǎng)老補助金試行辦法》《關于將本市重殘無業(yè)人員生活補助實施歸并管理的通知》《上海市殘疾人分散安排就業(yè)辦法》《上海市殘疾人分散安排就業(yè)辦法實施細則》《上海市無障礙設施建設和使用管理辦法》《市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市勞動保障局等八部門關于切實做好本市殘疾人勞動就業(yè)工作意見的通知》等地方性法規(guī)[3]。同時在2011年通過了《上海市殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，提出要將殘疾人生活進一步改善，殘疾人地位進一步提高，扶殘助殘的社會環(huán)境進一步加強等作為助殘工作的目標。案例中的JD區(qū)，隸屬于上海市，該區(qū)在上海市諸多政策法規(guī)的基礎上，進一步制定了《JD區(qū)關于穩(wěn)定和促進殘疾人勞動就業(yè)的暫行辦法》《JD區(qū)關于進一步加強殘疾人社會救助工作的實施意見》等區(qū)級法規(guī)，進一步加大和細化了助殘惠殘的政策力度。這些全國性和地方性法律法規(guī)的出臺和實施，讓我們看到無論從中央還是地方政府，都把殘疾人利益的增進和維護當成自身的本職工作認真去貫徹和實施的。

（二）公共利益的執(zhí)行困境——能力不足

從行動者的角度來說，維護和增進殘疾人群體利益屬于中央政府、地方政府、基層職能部門甚至政府官員的共同公共利益，不存在任何沖突。公共利益一致對于各行動者來說，是一個非常積極的狀態(tài)，但這種積極的一致狀態(tài)只是存在于認識層面，在現(xiàn)實的操作層面上，還會出現(xiàn)問題，最大的問題就是基層政府組織在維護殘疾人公共利益的效果上。案例中的JD區(qū)殘聯(lián)是地方政府殘疾人工作的基層執(zhí)行機構，作為全區(qū)殘疾人群體的代表、服務、管理機構，其公共利益顯而易見與中央和地方政府的公共利益是一致的，就是滿足全區(qū)殘疾人的需求，提高殘疾人的社會保障和社會服務水平。但這一公共利益在執(zhí)行的過程中，面臨的最大的問題，就是面對殘疾人群體不斷龐大，需求不斷增多的情況，政府的公共服務能力無法滿足這些委托人的利益需求。在訪談中，區(qū)殘聯(lián)理事長SJ就說道：

我們殘聯(lián)的工作也是面廣量大，原來殘疾人的工作的量是不大的，現(xiàn)在我也覺得來不及做?，F(xiàn)在我們區(qū)有近14000名殘疾人，另外殘疾人本身的特點使得他們在一般性社會服務需求的基礎上還需要特殊性和專業(yè)化的服務，比如說康復訓練之類的，這么多工作，我們殘聯(lián)一共就16名工作人員，人手不足，專業(yè)人員匱乏，設施不足都是問題。到后來我們只能完成基礎工作，其他像調(diào)研工作、制定政策等等這些本來該我們政府部門做的都沒時間也沒精力去做了。這樣不僅僅殘聯(lián)的工作做不好，殘疾人群體也得不到幫助[4]。

這樣的困境在基層政府部門和基層官員那里表現(xiàn)在執(zhí)行層面的力不從心、效率低下；在高層政府部門和政府官員表現(xiàn)為現(xiàn)行管理制度與機制的約束與低效。統(tǒng)和起來，可以說是政府公共服務與管理能力太弱，不足以滿足公共利益的需求。

（三）政府的變革動力——能力提升

困境的存在激勵著變革的興起。在公共利益得不到很好滿足的困境下，政府會形成變革公共服務的制度邏輯，目的顯而易見就是提升自己的公共服務能力，維護殘疾人群體的公共利益，更好地履行政府公共管理職能。而在政府探索變革和提升自身公共服務職能的過程中，就有了政府體制或制度方面改革和創(chuàng)新需求。而且，這些需求大多來自基層政府部門及其官員，因為他們是政府公共利益執(zhí)行困境的首先發(fā)現(xiàn)者和最大困惑者，JD區(qū)殘聯(lián)及其理事長就是這樣的代表：

我在JD鎮(zhèn)街道工作的時候，2004年開始相繼到荷蘭、美國、加拿大連續(xù)三年參加培訓，這個培訓的重點都是學習國外NGO建設。當時給我觸動很大，我總在思考這樣一個問題，我們的政府很多事情都攬在身邊做，但是有的時候呢，做得吃力不討好。我就覺得有些事情政府可以發(fā)動社會力量來參與，比如社會管理、社區(qū)服務等，這種參與也是我們今后政治民主的方向。我們一直在講我們的社區(qū)管理要走自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的道路，這也算我們居委會建設組織化的一個規(guī)定。我們的機關隊伍方面也在逐漸地精簡，講政府職能轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變跟精簡人員，跟政府提高效率都是緊緊相結合的。從目前的形式上看，整個社會事務處于矛盾的突發(fā)期，可能會給社會管理、社區(qū)服務帶來更多的問題，都需要去解決。也就是說老百姓需求的供求矛盾越來越突出，整個社會的供給是嚴重不足，這些矛盾的出現(xiàn)我們該如何解決呢？國外的這些NGO的建設，我們?nèi)タ戳艘院髥l(fā)很大，我們看到原來這些事情都不是政府在做，而是熱心于公益服務的個人或企業(yè)家、社會組織包括協(xié)會、基金會在做，像老年人、殘疾人、婦女、兒童包括法律援助都是NGO在做。我就覺得我們在國內(nèi)也可以這樣做[5]。

這些基層政府部門所遇到的執(zhí)行困境當然也會以各種形式反饋到上級政府部門，上級部門進而也認識到公共服務目前存在服務能力低下，效率不高的總體困境，進而整體部門也會意識到在現(xiàn)行制度和社會背景下，公共利益的維護在執(zhí)行中存在切實難題，要著手進行改變，而這個改變不僅僅在執(zhí)行層的基層政府，更涉及政策規(guī)劃和制定的高層政府。因為這些困境的解決斷然離不開政府的制度支持。

可以說，在公共利益上下一致和基層困境的驅(qū)使下，各級官員、基層政府部門和整體政府都在合力提升政府提供公共服務的能力和效率，以達到維護委托人公共利益的目的。案例中我們看到不僅基層官員在思考殘疾人服務工作的方式改革，政府部門也在進行著助殘工作社會化的實踐改革，而整體政府也提出了社會管理體系創(chuàng)新，讓更多力量參與到社會管理和服務領域中，而所有的這一切都是政府公共發(fā)展邏輯生成和變遷的體現(xiàn)。