非常規(guī)突發(fā)事件概念提出時(shí)間相對(duì)較短，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界還沒(méi)有形成統(tǒng)一的界定。在國(guó)外，“非常規(guī)突發(fā)事件（unconventional emergency）”通常被稱(chēng)為“極端事件（extreme events）”。2000年，Priscilla Nelson and Rachelle Hollander對(duì)極端事件進(jìn)行了界定，認(rèn)為極端事件具有響應(yīng)活動(dòng)是非線性的、極少發(fā)生但一旦發(fā)生演化快速、多產(chǎn)生于社會(huì)和自然世界、導(dǎo)致人類(lèi)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化、帶來(lái)災(zāi)難性后果或具有潛在的巨大危害和影響等方面的特征（劉霞等，2011）。

近幾年來(lái)，由于突發(fā)事件頻繁發(fā)生，其性質(zhì)惡劣程度加劇，影響規(guī)模擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p失。因此，我國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)于2008年啟動(dòng)實(shí)施“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究”重大研究計(jì)劃中給出了“非常規(guī)突發(fā)事件”這一新的概念，而與其相近的概念主要有“災(zāi)害（disaster）”“危機(jī)（crisis）”“突發(fā)事件（emergency）”。從國(guó)外已有文獻(xiàn)看，災(zāi)害、危機(jī)和突發(fā)事件是不同和相互關(guān)聯(lián)的事件，在對(duì)個(gè)案和現(xiàn)象描述時(shí)甚至可以相互替代（Craig Calhoun，2004）。

（1）災(zāi)害（disaster）

國(guó)內(nèi)外關(guān)于災(zāi)害的定義十分廣泛。FEMA（1990）提出災(zāi)害是對(duì)一個(gè)社會(huì)造成財(cái)產(chǎn)破壞、人員傷亡或傷害事件。Logue，James（1996）從災(zāi)害后果出發(fā)，提出災(zāi)害是引起過(guò)度病狀和致命性的極端環(huán)境事件。Keller等（1997）從災(zāi)害刻度的角度提出，災(zāi)害應(yīng)該具有一定的標(biāo)準(zhǔn)，如果一件事件造成了10個(gè)或更多的傷亡，100萬(wàn)美元的損失，50個(gè)人員撤離，這件事件就可以稱(chēng)為災(zāi)害。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（ISDR）（2002）認(rèn)為災(zāi)害是一種嚴(yán)重的、能夠在很大范圍內(nèi)造成人類(lèi)、物質(zhì)和環(huán)境損害，并且這種損害超出了社會(huì)依賴自己的資源所能承受的能力的社會(huì)功能失調(diào)。

國(guó)內(nèi)也有很多學(xué)者對(duì)災(zāi)害進(jìn)行了論述，代表性的如簡(jiǎn)明牛津字典對(duì)災(zāi)害的定義為“突然發(fā)生的巨大災(zāi)禍，不幸事件”；韋氏字典也認(rèn)為災(zāi)害是“一個(gè)突然發(fā)生的，造成巨大物資破壞、損失以及危難的不幸事件”；史培軍（2002）認(rèn)為，“災(zāi)害是地球表層致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境以及承災(zāi)體綜合作用的產(chǎn)物，其中，孕災(zāi)環(huán)境是影響致災(zāi)因子和承災(zāi)體的背景條件，致災(zāi)因子是災(zāi)害產(chǎn)生的充分條件，承災(zāi)體是放大或縮小災(zāi)害的必要條件”。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，關(guān)于災(zāi)害的定義不同學(xué)科差別較大，尚沒(méi)有形成統(tǒng)一界定，其概念還在進(jìn)一步拓展中。

（2）危機(jī)（crisis）

關(guān)于危機(jī)，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)。Fink（1986）認(rèn)為，危機(jī)是在確定的變化逼近時(shí)，事件的不確定性或狀態(tài)。Hilary Davies和Megan Walters（1998）將危機(jī)定義為“嚴(yán)重的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”“決定性片刻”“決定性時(shí)間”。Carolin Keown等（1997）在總結(jié)從1972年以來(lái)關(guān)于危機(jī)界定的各學(xué)科相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上指出，普遍接受的危機(jī)概念界定目前尚未出現(xiàn)，以后也不可能出現(xiàn)?！拔C(jī)”一詞更傾向于結(jié)果的高度風(fēng)險(xiǎn)性，主要指“危險(xiǎn)”與“機(jī)遇”并存的狀態(tài)，而并非只有壞的方面。但危機(jī)是一個(gè)事件或情景這一基本認(rèn)識(shí)已經(jīng)被所有的危機(jī)管理學(xué)者認(rèn)同。

（3）突發(fā)事件（emergency）

早期的“突發(fā)事件”主要局限于醫(yī)學(xué)界，近年來(lái)，突發(fā)事件開(kāi)始包括恐怖威脅，例如輻射、生物學(xué)、化學(xué)攻擊和爆炸等（John E Eiland et al，2004）。Craig Calhoun（2004）認(rèn)為，突發(fā)事件現(xiàn)在是涉及多種災(zāi)難、沖突、人類(lèi)苦難的術(shù)語(yǔ)。國(guó)外研究強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件有急迫性、后果嚴(yán)重性、不確定性、危害性等特性。不同國(guó)家對(duì)突發(fā)事件的定義，如表3-1所示。

表3-1　不同國(guó)家對(duì)突發(fā)事件的定義

*中華人民共和國(guó)主席令．中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／ziliao／flfg／2007-08／30／content＿732593．htm，2007-08-30．

從廣義和狹義視角看，一般突發(fā)事件又可以分成廣義突發(fā)事件和狹義突發(fā)事件，具體界定如表3-2所示。

表3-2　廣義和狹義的突發(fā)事件界定

本書(shū)的突發(fā)事件采用了狹義概念，是指強(qiáng)調(diào)公共特性的“突發(fā)公共事件”。根據(jù)我國(guó)2006年1月頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)事件分類(lèi)如表3-3所示。

表3-3　突發(fā)事件的不同分類(lèi)

（4）非常規(guī)突發(fā)事件（unconventional emergency）

對(duì)于非常規(guī)突發(fā)事件概念的界定，主要是從2008年開(kāi)始國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行的一些研究。楊繼君等（2008）認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件是指在各種事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等領(lǐng)域中出現(xiàn)的問(wèn)題異常突出的、災(zāi)害程度異常嚴(yán)峻的特重大事件。我國(guó)國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)（2008）年啟動(dòng)實(shí)施“非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急管理研究”重大研究計(jì)劃中提出：非常規(guī)突發(fā)事件是指前兆不充分，具有明顯的復(fù)雜性特征和潛在次生衍生危害，破壞性嚴(yán)重，采用常規(guī)管理方式難以應(yīng)對(duì)處置的突發(fā)事件。

林鴻潮（2009）認(rèn)為，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)情景下應(yīng)對(duì)主體與事件本身相互作用、相互影響的過(guò)程，非常規(guī)突發(fā)事件自身表現(xiàn)出難預(yù)測(cè)性（發(fā)生原因）、不確定性（演變過(guò)程）和嚴(yán)重的社會(huì)危害性（影響后果）等特征（或這些特征的集合）。對(duì)應(yīng)對(duì)主體而言，則表現(xiàn)為超過(guò)其既有的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知范圍和常規(guī)手段下的可控程度，從而需要使用非常規(guī)方式予以應(yīng)對(duì)。

馬慶國(guó)等（2009）認(rèn)為，非常規(guī)突發(fā)事件是日常進(jìn)程中幾乎不發(fā)生的（一年，甚至幾年、十幾年都不發(fā)生），因此很難被納入常規(guī)的管理范圍。非常規(guī)突發(fā)事件一旦發(fā)生，應(yīng)對(duì)該突發(fā)事件的決策者和受災(zāi)群體幾乎沒(méi)有相應(yīng)的決策規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)可以依循與借鑒，該事件對(duì)社會(huì)影響范圍大且嚴(yán)重，并且容易發(fā)生次生災(zāi)害（如地震后的泥石流、流行病等）。

康青春等（2010）認(rèn)為，非常規(guī)突發(fā)事件是指那些歷史上不曾發(fā)生過(guò)（如“非典”“禽流感”事件），或者雖然發(fā)生過(guò)，但是發(fā)生的條件、規(guī)模發(fā)生了很大變化（如南方雪災(zāi)、汶川地震等），且涉及范圍極廣、造成的影響極大、所需動(dòng)用的救援資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地（甚至本國(guó)）能力的事件。

劉丹等（2011）認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件是突發(fā)事件的一類(lèi)，非常規(guī)突發(fā)事件具有突然發(fā)生和快速蔓延等特點(diǎn)，需要來(lái)自集中結(jié)構(gòu)中單一的權(quán)威決策者快速?zèng)Q策。華國(guó)偉等（2011）指出非常規(guī)突發(fā)事件是歷史上不曾發(fā)生過(guò)，如“非典”事件，當(dāng)事件發(fā)生時(shí)其發(fā)生條件、規(guī)模與以往相比發(fā)生了很多的變化如汶川地震，造成的影響極大、所需動(dòng)用的救援資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本地能力的事件。吳倩（2012）指出，非常規(guī)突發(fā)事件是指無(wú)前例參照的，或形態(tài)上、性質(zhì)上、致因上、影響程度上異于、甚于以往同類(lèi)事件的突發(fā)事件。

綜合上述觀點(diǎn)可以看到，對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件、極端事件和巨災(zāi)等概念，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有研究還沒(méi)有統(tǒng)一的界定，但上述概念存在一定的共性，均體現(xiàn)了應(yīng)對(duì)主體與事件本身之間存在著動(dòng)態(tài)相互作用和相互影響，均表現(xiàn)出災(zāi)害發(fā)生時(shí)原因的難預(yù)測(cè)性、演化過(guò)程的不確定性和后續(xù)結(jié)果的嚴(yán)重社會(huì)危害性。從內(nèi)在本質(zhì)看，非常規(guī)突發(fā)事件是一類(lèi)極端不確定性事件；從外在表現(xiàn)形式看，非常規(guī)突發(fā)事件多引起一連串后果和影響嚴(yán)重的災(zāi)害鏈出現(xiàn)；從應(yīng)對(duì)方式看，非常規(guī)突發(fā)事件的有效應(yīng)對(duì)和處置離不開(kāi)不斷變化發(fā)展的復(fù)雜演化系統(tǒng)，需要運(yùn)用非常規(guī)應(yīng)急處置手段。

鑒于此，本書(shū)認(rèn)為非常規(guī)突發(fā)事件是指，前兆模糊，無(wú)前例或在起因、規(guī)模、演變等方面與以往同類(lèi)突發(fā)事件相比發(fā)生了巨大變化，伴隨大量次生災(zāi)害，人員、財(cái)產(chǎn)損失大，無(wú)法用既有經(jīng)驗(yàn)法則等常規(guī)應(yīng)急管理方法有效應(yīng)對(duì)的重大級(jí)別（或特別重大級(jí)別）突發(fā)事件。為了省略起見(jiàn)，在本書(shū)中的部分地方還用“事件”對(duì)“非常規(guī)突發(fā)事件”進(jìn)行了替代。