進入20世紀80年代后期以來，世界各國對高等教育質(zhì)量的關(guān)注日益強烈，教育教學質(zhì)量管理逐漸成為各國特別是發(fā)達國家教育界的熱門話題。自20世紀90年代起，研究和實踐的熱點集中在全面質(zhì)量管理理論與高校內(nèi)部教學質(zhì)量監(jiān)控體系相結(jié)合的問題上，試圖借鑒全面質(zhì)量管理思想，建立一個完善的教學質(zhì)量管理與保障體系。21世紀初，我國高等教育實現(xiàn)了從精英教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變，由此也產(chǎn)生了一系列新的矛盾和問題。如何穩(wěn)定和提高擴招后的教育教學質(zhì)量，實現(xiàn)高等教育的可持續(xù)發(fā)展，已成為備受政府、高校和全社會共同關(guān)注的課題。本節(jié)就我國高等教育質(zhì)量保障主體以及高校教學質(zhì)量外部保障與內(nèi)部管理的關(guān)系問題作初步探討。

高等教育質(zhì)量保障運動發(fā)端于20世紀80年代中期的西方國家，西歐的荷蘭、英國，北美的美國、加拿大，大洋洲的澳大利亞是高等教育質(zhì)量保障運動的先驅(qū)者。經(jīng)過他們的努力，在西方工業(yè)化國家逐漸形成了聲勢浩大的高等教育質(zhì)量保障運動。由于發(fā)達國家的高等教育質(zhì)量保障運動在提升高等教育質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，因而從90年代初期開始，這一運動很快波及廣大發(fā)展中國家，聯(lián)合國教科文組織等國際性組織也將質(zhì)量保障作為其重要議題，并成立了國際高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)網(wǎng)絡。迄今為止，這一網(wǎng)絡的成員已由開始時的40個發(fā)展到80多個。在當今高等教育界，“質(zhì)量控制”、“質(zhì)量保障”、“全面質(zhì)量管理”已經(jīng)成為人們議論的熱門話題。西方的高等教育質(zhì)量保障體系是在全面質(zhì)量管理理論影響下，在高等教育評估與認證活動的推動下，從高等教育質(zhì)量的承諾、控制、審核、保障和提升入手，以取信于社會，爭取社會更大支持的系統(tǒng)活動^[1]。

在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，我國的高等教育質(zhì)量保障有不同的模式。計劃經(jīng)濟條件下，由于政府幾乎控制和壟斷了高等教育的一切事務，高校只是政府部門的附屬物，沒有辦學自主權(quán)。因而，在高等教育質(zhì)量保障上，政府是主要的甚至是唯一的行為主體，教育行政部門在質(zhì)量保障活動中占有絕對權(quán)威，行使質(zhì)量保障的一切責任，全面控制高等教育的質(zhì)量政策方針、保障體制、質(zhì)量標準規(guī)格等；高校內(nèi)部的自我質(zhì)量保障居于服從地位，社會外部保障尚未得到重視和發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，我國高等教育的管理體制與運行機制都發(fā)生了重大變化，過去政府包辦一切的管理模式逐步被打破，高校開始面向社會與市場自主辦學，成為相對獨立的法人實體和辦學主體。社會與市場對高等教育的影響也越來越大，高等教育的質(zhì)量保障受到了來自政府、社會和高校三方面的影響和制約。當前，我國高等教育正處在大發(fā)展時期，如何有效地防止高等教育大發(fā)展可能帶來的高等教育質(zhì)量的滑坡，是社會各界共同關(guān)注的問題。因而，必須逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的高等教育質(zhì)量保障新體系和新模式，即政府宏觀質(zhì)量調(diào)控、社會質(zhì)量調(diào)節(jié)、高校自主質(zhì)量管理三位一體的高等教育質(zhì)量保障新體系。

（一）政府宏觀質(zhì)量調(diào)控

長期以來，我國對高等教育進行質(zhì)量控制的主體是政府，政府既是高等學校的興辦者，又是高等學校的管理者和評價者。政府作為外部保障的重要主體，對保障高校的教育教學質(zhì)量具有不可推卸的責任。但新時期政府主要應發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，即發(fā)揮好“導航者”、“控制儀”、“守護神”和“督導員”這四種功能，搭建起高等教育質(zhì)量保障的平臺^[2]。①作為“導航員”，政府要駕馭高等教育的發(fā)展方向，制定基本的質(zhì)量政策和質(zhì)量標準，確定質(zhì)量發(fā)展的重點，對學校辦學指導思想、政治方向以及執(zhí)行黨和國家教育方針政策的情況給予指導，規(guī)定高等教育的基本培養(yǎng)目的，引導高校各專業(yè)培養(yǎng)目標、人才質(zhì)量規(guī)格，確保高等教育朝著積極健康的方向發(fā)展。②作為“控制儀”，政府通過對高等教育運行的宏觀調(diào)控和對高校辦學質(zhì)量的宏觀管理，督促高校建立內(nèi)部教學質(zhì)量管理與監(jiān)控體系，以彌補市場機制的不足，矯正市場機制的失范和失靈，實現(xiàn)高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效率的統(tǒng)一，促進高等教育持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展。③作為“守護神”，政府主要運用立法、撥款、規(guī)劃、政策指導和必要的行政手段，來管理和規(guī)范高校的教學質(zhì)量活動，并提供高等教育質(zhì)量保障方面的資金、信息、專家服務等支持條件。④作為“督導者”，政府通過直接設立教學評估機構(gòu)，或授權(quán)給權(quán)威中介機構(gòu)，對高校教學質(zhì)量進行評估和認證，并定期向社會公布評價結(jié)果，逐步建立一種科學、合理、公正、公平、透明和權(quán)威的高等教育質(zhì)量評估與認證機制。目前，國家教育部在保障與監(jiān)控高校教學質(zhì)量方面所采取的宏觀調(diào)控機制主要有^[3]：

（1）法律法規(guī)機制。通過制定法律法規(guī)來規(guī)范高校教育教學管理。如正在修訂《教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《中華人民共和國學位條例》、《民辦教育促進法》，并即將出臺《學校法》、《考試法》等。要求高校必須依法自主辦學。

（2）評估督導機制。主要措施包括：①建立5年一輪的本科教學工作水平評估制度，使教學評估制度化、規(guī)范化；還于2004年10月正式成立了直屬教育部領導的高等教育教學評估中心，受教育部委托，中心專門組織實施大學教學水平評估及各項專業(yè)評估、專項評估工作，履行質(zhì)量監(jiān)控的行政職能，并把評估結(jié)果作為學校增設專業(yè)、確定招生計劃、進行資源分配等工作的重要依據(jù)。②建立每年一次的大學教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)發(fā)布制度。全國高校每年都要向教育部報送教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)，由教育部高等教育教學評估中心加以整理分析，分析后向社會發(fā)布，從而使社會及時了解全國高校教學基本情況，增強高校辦學透明度。③與社會行業(yè)協(xié)會合作，逐步開展和擴大高校專業(yè)教學評估與認證工作。

（3）政策激勵機制。主要措施包括：①于2007年年初啟動了“本科教學質(zhì)量與教學改革工程”，建設內(nèi)容包括專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專業(yè)認證，課程、教材建設與資源共享，實踐教學與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新，教學團隊與高水平教師隊伍建設，教學評估與教學狀態(tài)基本數(shù)據(jù)公布，對口支援西部地區(qū)高等學校6個方面。②國家級教學成果獎勵機制，每四年評選一次。③國家級專業(yè)、課程、教材建設工程，主要包括國家人才培養(yǎng)基地評選、國家基礎課教學基地評選、國家級特色專業(yè)評選、國家級精品課程評選、國家級優(yōu)秀教材評選等。④國家級師資隊伍建設工程和《高層次創(chuàng)造性人才計劃》，主要包括國家級教學名師評選、國家級教學團隊評選、國家級優(yōu)秀教師評選、長江學者評選、教育部優(yōu)秀人才評選、大學中青年教師評選等。⑤大學辦學基本條件建設工程，主要包括兩方面：一是教學經(jīng)費要大于學費總收入的25％；二是五大基本辦學條件——師生比、生均教學行政用房、生均圖書冊數(shù)、生均教學儀器設備值和教師中碩士學位教師所占比例必須達到教育部規(guī)定的辦學基本條件，否則將視情況不同，分別亮黃牌或紅牌，限制或停止招生。⑥學生實踐創(chuàng)新能力培養(yǎng)工程，如研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程、大學生創(chuàng)新性實驗計劃、基于企業(yè)的大學生實踐基地建設試點、國家級實驗教學示范中心評選、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)評選以及各類大學生競賽活動（如數(shù)學建模競賽、電子設計大賽、“挑戰(zhàn)杯”大學生課外科技作品大賽等）。

（二）社會質(zhì)量調(diào)節(jié)

現(xiàn)代高校日益從社會的邊緣走向社會的中心，其在服務社會、反哺社會甚至引領社會中發(fā)揮著越來越重要的作用，因此社會在高等教育質(zhì)量保障方面也扮演著越來越重要的角色。社會參與高校教學質(zhì)量保障與監(jiān)控的主要形式有行業(yè)協(xié)會、民間團體、新聞媒體的評價等。社會力量的參與能及時將社會對人才培養(yǎng)的要求、畢業(yè)生的就業(yè)狀況及其他有關(guān)信息直接反饋給學校，使學校及時了解社會各部門和社會發(fā)展對人才培養(yǎng)提出的要求，保障高校教學質(zhì)量適應社會發(fā)展的需要。在政府搭建的高教質(zhì)量保障的平臺基礎上，社會包括用人單位對高等教育質(zhì)量責任的承擔還可通過提供辦學資金、設立學生獎學金、直接參與高校人才培養(yǎng)過程、接受畢業(yè)生實習、共建實習創(chuàng)新基地等方式加以實現(xiàn)。

目前，我國已有不少民間組織自發(fā)地進行大學評價，從各個方面對國內(nèi)高校進行排名。其中影響較大的有：①由廣州管理科學研究院武書連率領的課題組研制的“中國大學評價”；②網(wǎng)大的“中國大學排行榜”；③武漢大學中國科學評價研究中心和《中國青年報》報社聯(lián)合研制的“中國高等院?？蒲懈偁幜υu價”和“研究生教育評價排行榜”等；④中國校友會每年在新華網(wǎng)“發(fā)展論壇”上發(fā)布的“中國大學排行榜綜合排名”。但由于這些組織不具備較強的權(quán)威性，其評價標準未被廣泛認可，評價程序和方法也不夠透明和規(guī)范，故社會接受度不高，引起的爭議也較多。發(fā)展社會中介組織是國際高等教育質(zhì)量保障的一個發(fā)展方向，針對當前我國社會對高校教育教學質(zhì)量評估監(jiān)控還相當薄弱的狀況，必須在學校和政府之間建立一種民間性質(zhì)的、具有權(quán)威性和美譽度、相對獨立的教育教學質(zhì)量評估中介組織，規(guī)范其行為，并形成品牌效應，以保證教育教學質(zhì)量評估認證工作的客觀性、公正性與科學性。

（三）高校自主質(zhì)量管理

教學質(zhì)量是高等學校的生命線，高校擔負著培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才的任務，提高教學質(zhì)量、努力培養(yǎng)適應社會發(fā)展需要的高素質(zhì)人才，是高校深化教學改革、加強教學管理的出發(fā)點和落腳點。隨著我國高校辦學規(guī)模的擴大，數(shù)量與質(zhì)量之間的矛盾日益突出，教學質(zhì)量管理與控制問題也日顯重要。高校自主質(zhì)量管理是指高校作為辦學實體，對教育輸入—教育過程—教育輸出這一全過程的質(zhì)量管理，即將社會宏觀需要和學生個體需求轉(zhuǎn)化為教育目標或質(zhì)量標準，并根據(jù)本校辦學定位和辦學資源條件，制訂切合實際的培養(yǎng)方案。通過對自身的教育教學質(zhì)量進行全程控制與自我評價，建立健全高校與社會、市場良性循環(huán)的內(nèi)部教學質(zhì)量管理體系與運行機制。

在高等教育質(zhì)量保障中，高校扮演著“具體操作者、全面管理者、直接促進者”的角色。作為“操作者”，高校通過行使人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務三大職能，直接培育各類高級專門人才，為社會提供科技支撐和社會服務，既對學生——高等教育的直接服務對象負責，又對社會——高等教育的最終服務對象負責；作為“管理者”，高校引入全面質(zhì)量管理的理念，實施全員、全程、全方位質(zhì)量管理，使人才培養(yǎng)的全過程和各個環(huán)節(jié)始終處于受控狀態(tài)，保證教學質(zhì)量的持續(xù)改進和提高；作為“促進者”，高校直接面向教育服務對象，堅持以人為本，充分調(diào)動廣大師生和各個部門的積極性，把政府的質(zhì)量標準以及社會、家長和學生個人的質(zhì)量要求轉(zhuǎn)化為全校師生員工的自覺行為，為保障高等教育質(zhì)量而共同奮斗。高校自主質(zhì)量管理主要通過以下方式和途徑實現(xiàn)：一是制度規(guī)范；二是檢查督導；三是考核評價；四是反饋調(diào)節(jié)；五是政策激勵；六是條件保障。

許多國家的大量實踐表明，高等教育的質(zhì)量保證與物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量保證具有一個共同點，即質(zhì)量保證需要生產(chǎn)部門和外部社會的共同努力。物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量保證，在生產(chǎn)部門內(nèi)部需要對質(zhì)量進行管理，在生產(chǎn)部門外部需要對質(zhì)量進行審核和監(jiān)控；高等教育質(zhì)量保證亦如此，高等學校的內(nèi)部管理與社會的外部監(jiān)控，兩者不可或缺。高等教育質(zhì)量保障是建立在高等教育質(zhì)量保障活動和高等教育質(zhì)量保障機構(gòu)的基礎之上的，在其發(fā)展過程中，已逐步形成由外部質(zhì)量保障與內(nèi)部質(zhì)量管理（保障）這兩大體系構(gòu)成的高等教育質(zhì)量保障體系。外部保障體系主要指政府以及全國性、區(qū)域性社會中介機構(gòu)，基本任務是領導、組織、實施、協(xié)調(diào)高等教育質(zhì)量鑒定活動和監(jiān)督高等教育機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保障活動；內(nèi)部管理體系主要負責高等教育機構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)量管理與監(jiān)控活動。那么，應該如何認識和把握高校內(nèi)部管理與社會外部監(jiān)控之間的關(guān)系呢?英國1987年發(fā)表的高等教育白皮書《高等教育——應付新的挑戰(zhàn)》中的一段話對此作了很好的詮釋：“高等教育的質(zhì)量主要靠高等院校在維護和提高標準上所作的貢獻。外界既不能直接提高質(zhì)量，也不能強使高等院校提高質(zhì)量。但代表公眾的政府能夠也必然會設法建立適當?shù)捏w制，以促使高校負起提高教育標準的責任，并對其進行監(jiān)督?！?cite title="呂達，周滿生.當代外國教育改革著名文獻?英國卷（第一冊）［M］.北京：人民教育出版社，2004：101." class="calibre11">^[4]因此，在現(xiàn)代高等教育質(zhì)量保證體系中，應確立高校內(nèi)部教學質(zhì)量管理的基礎和主體地位。這是因為：

一方面，高等教育的首要任務就是要培養(yǎng)各類高級專門人才，這種人才培養(yǎng)的質(zhì)量，根本上講，是由高校的教學過程實現(xiàn)的，也是學校辦學水平的集中體現(xiàn)。教學是人才培養(yǎng)的基本途徑和主要渠道，沒有高質(zhì)量的高校教學工作，人才質(zhì)量就成了無源之水、無本之木，高等教育質(zhì)量也無從談起。而高等學校是開展教育教學活動的主體，是培養(yǎng)人才的專門場所，在高等教育質(zhì)量保障中，高校及其自主質(zhì)量管理處于基礎地位。它們最有權(quán)、最有資格也有責任對教育教學質(zhì)量作出承諾和保證，只有通過高校自主質(zhì)量管理，才能真正地保證與改進高等教育質(zhì)量。

另一方面，政府和社會在高等教育質(zhì)量保障中的作用都需要通過高校才能實現(xiàn)。在“三位一體”的高等教育質(zhì)量保障體系中，政府的立法規(guī)范或行政指導，都需要通過高校組織的內(nèi)化，才能轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行為；社會的輿論監(jiān)督或市場引導，也都需要通過高校的調(diào)適，才能把社會需求變?yōu)榇龠M質(zhì)量提高的動力與壓力^[5]。

當前，我國高等教育質(zhì)量保障體系尚處于探索完善和借鑒外國經(jīng)驗的階段，高校的教學質(zhì)量管理也出現(xiàn)了一種外部化的非正常現(xiàn)象。由于政府在高等學校教學質(zhì)量管理和保障方面有絕對的權(quán)威，導致學校更重視外部（即政府）評價，而忽視自身內(nèi)部的自我質(zhì)量管理與評價，這從各高校對教育部本科教學工作水平評估的高度重視和空前投入上可見一斑。但只有來自高校內(nèi)部全體員工自覺的教學質(zhì)量控制和自主質(zhì)量管理才是持久的，僅依靠外部的質(zhì)量監(jiān)控是很難保障其教學質(zhì)量的。因此，相對于政府的宏觀質(zhì)量調(diào)控和社會的質(zhì)量調(diào)節(jié)，應該確立作為辦學主體的高等學校在高等教育質(zhì)量保障中的基礎地位，突出高校內(nèi)部質(zhì)量管理的基礎性和根本性作用。這既是高等教育質(zhì)量生成規(guī)律和高校教學質(zhì)量管理特性的反映，也是充分發(fā)揮政府、社會在高等教育質(zhì)量保障中的重要作用的需要。