內(nèi)容摘要:政策性金融機(jī)構(gòu)，就是指那些由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動(dòng)，以貫徹和配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖的金融機(jī)構(gòu)。政策性金融機(jī)構(gòu)改革需要解決的核心難題，就是既說(shuō)自己是涉及國(guó)家利益和國(guó)家戰(zhàn)略，但又大量地開(kāi)展商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。而且兩類業(yè)務(wù)邊界不清，混合經(jīng)營(yíng)，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機(jī)制、考評(píng)機(jī)制不完善。監(jiān)管也處于兩難境地。

如果不是中央在推進(jìn)的改革中提出，推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，恐怕政策性金融機(jī)構(gòu)還不會(huì)受到大眾關(guān)注。

政策性金融機(jī)構(gòu)，聽(tīng)起來(lái)很專業(yè)，其實(shí)就是指那些由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動(dòng)，以貫徹和配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖的金融機(jī)構(gòu)。1994年，我國(guó)組建了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。三家政策性銀行從不同的方面保證和推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)與協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，政策性金融機(jī)構(gòu)改革需要解決的核心難題，就是每一家都說(shuō)自己是涉及國(guó)家利益和國(guó)家戰(zhàn)略，但又大量地開(kāi)展商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。而且兩類業(yè)務(wù)邊界不清，混合經(jīng)營(yíng)，混合核算，造成政策性銀行定位不清，決策機(jī)制、考評(píng)機(jī)制不完善。監(jiān)管也處于兩難境地：按商業(yè)銀行監(jiān)管，它不適應(yīng)；按政策性銀行監(jiān)管，也沒(méi)有具體的辦法，存在一定程度的監(jiān)管失靈和失效問(wèn)題。政策性銀行與商業(yè)銀行本應(yīng)以市場(chǎng)和公共領(lǐng)域?yàn)榻缦蓿纬苫檠a(bǔ)充的格局。然而，一方面，商業(yè)銀行參與的地方平臺(tái)貸款一定程度上帶有政策性業(yè)務(wù)性質(zhì)；另一方面，政策性銀行逐步介入商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，依賴其擁有的資金成本低、國(guó)家信用隱性擔(dān)保、政策優(yōu)惠等優(yōu)勢(shì)，與商業(yè)銀行爭(zhēng)利。政策性銀行雖然一直在改革，但進(jìn)展不大，有的缺乏系統(tǒng)性改革方案，有的改革基本停滯，有的改革還沒(méi)有方向，業(yè)務(wù)越來(lái)越混合。

政策性銀行要進(jìn)行改革，首先是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。一是搞好業(yè)務(wù)定位，將商業(yè)銀行和政策性銀行的業(yè)務(wù)適時(shí)分開(kāi)，分賬管理。政策性金融和商業(yè)性金融兩者之間區(qū)分越清楚，越有利于防范“腳踏兩只船”的道德風(fēng)險(xiǎn)。二是實(shí)行有限優(yōu)惠，最大的優(yōu)惠就是主權(quán)信用債，利率低，風(fēng)險(xiǎn)是零，而且投資的銀行是不算經(jīng)濟(jì)資本的。政策性金融債券未來(lái)在發(fā)行方式、品種設(shè)計(jì)、發(fā)行規(guī)模和發(fā)行范圍上均要有所突破。三是規(guī)模限制，政策性金融的負(fù)債屬于財(cái)政負(fù)債，應(yīng)該以財(cái)政約束來(lái)建立自己的監(jiān)管。明確法律定位，建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，針對(duì)政策性銀行量身設(shè)計(jì)監(jiān)管指標(biāo)，避免多頭監(jiān)管協(xié)調(diào)。

在改革過(guò)程中要注意的是：一是在其改革和轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以建立風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制為核心內(nèi)容。堅(jiān)持合規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管并重，制定科學(xué)的監(jiān)管指標(biāo)和內(nèi)容，完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管指標(biāo)體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制有效性，資產(chǎn)負(fù)債匹配、貸款長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，資本充足率是否達(dá)到國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管。二是以金融體系的健康發(fā)展為前提和基礎(chǔ)，包括社會(huì)信用體系、金融市場(chǎng)體系、金融制度體系等。次貸危機(jī)給我們的重要啟示是，金融改革的過(guò)程中，應(yīng)考慮如何明細(xì)業(yè)務(wù)分工條件下，仍能實(shí)現(xiàn)金融系統(tǒng)穩(wěn)定、金融市場(chǎng)體系健康發(fā)展的目標(biāo)。相關(guān)的金融創(chuàng)新也必須接受監(jiān)管，銀行的效益性必須在保證其安全性和流動(dòng)性的前提下實(shí)現(xiàn)。三是必須擺脫信貸瓶頸，政策性銀行應(yīng)在特定領(lǐng)域開(kāi)拓適宜自己職能的融資方式，例如通過(guò)發(fā)債券擴(kuò)大直接融資，或?qū)?lái)在法律法規(guī)成熟的條件下進(jìn)行資產(chǎn)證券化。2013年11月初中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在香港發(fā)行人民幣債券就很好地印證了政策性銀行的改革。

我國(guó)的政策性銀行相對(duì)而言規(guī)模較大，其轉(zhuǎn)型可以參照花旗銀行等大型跨國(guó)金融集團(tuán)的模式，在實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推動(dòng)整個(gè)金融業(yè)的國(guó)際化以及金融資源的優(yōu)化配置，從而既實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革目標(biāo)，又可以增強(qiáng)金融業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，為國(guó)家金融資源的全球戰(zhàn)略配置打好基礎(chǔ)。

【注釋】

[1]本文發(fā)表于《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2013年11月29日。