第二節(jié)　國際銀行保險的監(jiān)管制度

政府對保險市場實施干預是各國普遍采取的做法。政府干預的基本原理用經濟學術語來講，是為了矯正市場失靈。有鑒于此，各國政府在保險監(jiān)管中所普遍追求的目標是確保穩(wěn)健的保險人能夠提供質量優(yōu)越、價格合理的保險產品。從非技術的角度來看，保險的購買是建立在最大誠信的基礎上，消費者依賴于與之交易的保險人的誠實可靠，這種復雜的關系使得消費者很容易受到損害，從而對這一產業(yè)喪失信心，政府的職責就是確保這種信心既不被低估，也不會因誤導而高估。

圍繞銀行保險的監(jiān)管制度在各個國家不盡相同，由此決定了銀行保險的發(fā)展是否存在法律上的障礙。為了規(guī)范跨業(yè)滲透，一般會有三種法規(guī)管制類型，即經營管制、途徑管制、所有權管制。關于經營管制，大部分國家的監(jiān)管機關明文禁止銀行經營保險業(yè)務，反之亦然。關于途徑管制，主要指銀行或保險公司以何種方式進入對方領域。大部分國家準許銀行進入保險領域，但保險進入銀行領域卻有一定的限制。關于所有權管制，是對銀行或保險持有對方股權的限制。持有股權通常需要主管部門的準許才能生效。銀行保險的法規(guī)管制制度在途徑和所有權上有較大程度的彈性，但卻嚴格限制銀行和保險業(yè)務的聯合經營。

在以解除管制為特色的監(jiān)管環(huán)境下，銀行保險一直在成長壯大，而新的謹慎性制度也一直在執(zhí)行，以確保銀行進入嶄新的保險領域的安全性。銀行保險作為一種金融業(yè)新生事物，不僅會給參與其中的銀保雙方帶來新的問題和風險，同時也必然會對監(jiān)管提出新的挑戰(zhàn)，具體有三方面：

一是產品的界定問題。銀行保險業(yè)務所創(chuàng)新和開發(fā)的金融產品往往涉及銀行、保險等多方面，監(jiān)管機構應該對其屬性有一定界定，尤其是分業(yè)監(jiān)管時更應如此，否則可能帶來監(jiān)管上的真空，使得該項業(yè)務的風險增大。

二是監(jiān)管套利，這一問題在銀行保險采取金融集團模式的情況下尤為突出。金融集團框架下存在銀行與保險公司兩類金融機構，一方面一家金融機構的法定資本金可能會被重復或多次計算，從而造成資本虛增，無法反映集團的真正風險；另一方面，由于監(jiān)管法規(guī)對這兩類金融機構的法定資本充足度要求不同，銀行和保險公司之間的負債轉移可能使其資本的要求量降低。

三是客戶權益的保護。首先是對客戶資料的保密，需要有一定的監(jiān)管法規(guī)禁止將客戶信息隨意告知第三方，銀行和保險公司分享客戶信息時不得違反法規(guī)；其次是對客戶購買意愿的尊重，監(jiān)管機構要杜絕銀行在提供相關銀行服務時搭售保險產品；再次，要防范銀行員工對客戶進行誤導的風險。

世界各國銀行保險的監(jiān)管也呈現出不同的模式，展現出不同的演變路徑。無論是美國的“傘式”監(jiān)管，還是法國以金融開明而著稱的統(tǒng)一監(jiān)管，德國的全能銀行制度下的監(jiān)管，英國的“合作式”監(jiān)管，或是日本歷經改革挫折重重的金融廳監(jiān)管，各國的銀行保險監(jiān)管體系及其保險監(jiān)管法規(guī)都體現了幾個總的趨勢，銀行保險的監(jiān)管由禁止到準入，由嚴格到寬松，由分割到統(tǒng)一。

一、銀行保險監(jiān)管制度概覽

在世界各國和地區(qū)中，歐洲關于銀行保險的監(jiān)管最為放松，大多數歐洲國家既允許銀行銷售保險產品，也允許銀行投資保險業(yè)。尤其是20世紀90年代初之后，為了推動歐盟區(qū)域一體化進程，保險市場就不再限制銀行和保險公司之間的相互滲透和交叉業(yè)務，既不禁止銀行對保險業(yè)的投資，也允許銀行銷售保險產品。雖然不允許銀行承保，但銀行可以通過投資于保險公司介入保險業(yè)，這正是歐洲銀行保險比其他國家發(fā)展更早、規(guī)模更大的主要原因。此外，歐盟的建立促使歐洲各國的法規(guī)趨同，歐元的出現也促進了歐洲內部金融自由化的進程，跨國銀行保險活動日益頻繁，規(guī)模不斷擴大。而美國、英國和亞洲各國和地區(qū)在銀行方面的監(jiān)管則相對嚴格，直到最近幾年才有所放松。

在美國，銀行保險被監(jiān)管機關允許是1998年之后的事，在1998年《金融服務現代化法案》實施之前，美國銀行涉足保險業(yè)的途徑十分有限，加上跨州設立銀行分支機構又被限制，銀行保險難以獲得發(fā)展。根據1916年美國《國民銀行法》的規(guī)定，禁止國民銀行涉足保險。僅存在兩種例外情況如下：一是國民銀行可以在5000人以下的小城鎮(zhèn)設立辦事處銷售或承保各種信貸保險和非信貸保險，如人壽保險、意外傷害保險；二是根據通貨監(jiān)理署對《國民銀行法》附帶權力條款的解釋，授權國民銀行，出于開展銀行業(yè)務的需要，可以從事信用人壽保險、信用健康和事故保險、信用殘疾保險、人壽和殘疾保險、承保信用人壽保險、非自愿失業(yè)保險、銷售固定和可變利率年金、銷售市政債券保險、從事保險租賃分成業(yè)務（銀行把部分營業(yè)大廳租給保險公司以分成保險公司的銷售份額）、合資營銷（向保險公司出售或出租客戶名單、介紹客戶、提供辦公服務等）、銀行職員的保險包括空白債券和D＆ O等。1998年之后，美國通過了《金融服務現代化法案》，該法案的第一章就是促進銀行、證券公司和保險公司之間的聯合經營。從而，在一定程度上為銀行保險的發(fā)展掃除了法律上的障礙。

近年來，亞洲國家和地區(qū)也紛紛放松了對銀行保險股權融合方面的管制。如，印度尼西亞1998年10月的《銀行業(yè)法》允許銀行銷售保險產品和對保險公司進行投資；菲律賓的商業(yè)銀行可以擁有100%的壽險公司股份，但對雙方的合資有一定的法律限制；新加坡于1999年5月頒布方案，放寬了對商業(yè)銀行業(yè)務限制；韓國允許銀行保險結成戰(zhàn)略聯盟，同時規(guī)定保險公司可以在銀行承租營業(yè)場地設立保險營銷代表銷售保險，但銀行僅能從出租中獲取收益；中國臺灣規(guī)定銀行可以通過開設保險代理公司進行保險營銷（參見表5－1）。

表5-1　亞洲各國和地區(qū)對銀行保險股權投資的有關規(guī)定

說明：在印度尼西亞，保險公司所能持有銀行股份的比例不能超過保險公司總投資額的10%；在菲律賓，保險公司所能持有銀行股份的比例不能超過保險公司認可資產的10%；越南對保險公司和銀行相互可持有的股份比例沒有限制。

資料來源：National insurance regulators：OECD，Insurance Regulation and Supercvision in Asia and Latin America.Table 27.OECD copyright，2001：Swiss Re Economic Research＆ Consulting.

此外，在有關銀行保險產品的分銷方面，絕大多數的亞洲國家和地區(qū)監(jiān)管機關也都允許銀行作為保險產品的分銷渠道。如，日本允許其銀行從2001年4月起在柜臺出售保險產品，但僅限于與銀行成立的保險子公司或金融控股公司下屬的保險子公司銷售的住房貸款相關的信用人壽保險、長期火災險、援助償債險以及海外旅行意外傷害保險；菲律賓2000年的《銀行業(yè)法》通則第20條，允許銀行使用分支網點幫助銷售旗下保險公司的產品。銀行不允許將從事保險作為核心業(yè)務，但是可以出租部分營業(yè)場所給保險公司進行單獨的業(yè)務操作。

從全球范圍來看，國際趨勢是由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管、由機構性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉變。所謂“功能監(jiān)管”就是指金融監(jiān)管部門所關注的重點是金融機構的業(yè)務活動及其所能夠發(fā)揮的基本功能，而不再是金融機構本身。但盡管各國金融監(jiān)管體制千變萬化，各有不同，其監(jiān)管機構的設置實際上是功能監(jiān)管與機構監(jiān)管相結合的，在監(jiān)管部門的最基層，一般都有按照金融機構性質分業(yè)設置的監(jiān)管機構，而在其上層則按照功能進行統(tǒng)合，各國的區(qū)別主要在于統(tǒng)合的層次有所不同。以上趨勢主要表現為：銀行監(jiān)管部門逐漸從央行分離出來，并和保險、證券監(jiān)管機構統(tǒng)一于一個監(jiān)管框架（綜合監(jiān)管機構）內，如挪威、加拿大、丹麥、瑞典、英國和澳大利亞等國家都先后成立了審慎監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)管機構。從全球73個國家的監(jiān)管體制看，現在至少有39個國家采取了不同形式的統(tǒng)一監(jiān)管，所占比例約為53.4%。

二、傘式監(jiān)管：美國銀行保險監(jiān)管

（一）銀行保險監(jiān)管體系

在美國銀行保險監(jiān)管體系中，美聯儲是最基本的監(jiān)管機構。對銀行保險的四種經營模式，具體監(jiān)管方式也有所區(qū)別。對于合資企業(yè)、關聯公司或金融集團等銀行保險模式，由“三加一”傘式監(jiān)管體系對金融控股公司則實行聯合監(jiān)管。對于銀行保險分銷協議、戰(zhàn)略聯盟，則分別由銀行監(jiān)管機構監(jiān)管銀行，保險監(jiān)管機構監(jiān)管保險公司，即銀行和保險公司各自接受其監(jiān)管體系的監(jiān)督。

1．“三加一”傘式監(jiān)管。所謂“傘式監(jiān)管”，就是在銀行監(jiān)管機構、證券監(jiān)管機構、保險監(jiān)管機構三個相對獨立的監(jiān)管部門之上，還有一個金融監(jiān)管委員會（即美國聯邦儲備委員會），負責總體協調和跨行業(yè)監(jiān)管。中央銀行則全力負責貨幣政策的制定與實施，以及對所有金融機構（不僅僅是銀行）的資本充足率實施檢查?！叭右弧敝械摹耙弧奔粗付绹摪顑湮瘑T會為金融控股公司的監(jiān)管人，“三”即金融控股公司內的銀行、證券和保險業(yè)務分別由相應的銀行、證券和保險監(jiān)管機構負責，并且相互制衡。同時，金融控股公司的銀行類分支機構和非銀行分支機構仍分別保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原有銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會（SEC）監(jiān)管，保險部分仍由州保險監(jiān)管署（SIC）監(jiān)管。

2．銀行監(jiān)管。在銀行保險運用分銷協議、戰(zhàn)略聯盟模式的情況下，美國銀行和保險公司各自接受其監(jiān)管體系的監(jiān)管。從銀行監(jiān)管體系來看，美國是多元化銀行監(jiān)管體制的典型代表，其特點是多元化的雙軌體制：聯邦一級的監(jiān)管機構是多元化的、聯邦與各州實行兩級監(jiān)管。貨幣監(jiān)理署（Office of the Controller of the Currency，OCC）、聯邦儲備體系（Federal Reserve System，FRS）、聯邦存款保險公司（Federal Depositary Insurance Corporation，FDIC）為聯邦一級的銀行監(jiān)管機構；國家信用合作社管理局（National Credit Union A＆～nistmtion，NCUA）、州銀行監(jiān)督局（CSBS）、儲蓄監(jiān)督局（Office of Thrift Supervision，OTS）為州一級的銀行監(jiān)管機構。貨幣監(jiān)理署、聯邦儲備體系、聯邦存款保險公司的監(jiān)管職能主要集中在與銀行資本金或資本充足率有關的貸款質量（風險或損失）上。

3．保險監(jiān)管。從保險監(jiān)管體系來看，美國保險業(yè)由全美保險監(jiān)督官委員會（NAIC）進行監(jiān)管，全美保險監(jiān)督官協會是對美國保險業(yè)執(zhí)行監(jiān)管職能的部門。它是一個非營利性組織，由美國50個州、哥倫比亞特區(qū)以及4個美國屬地的保險監(jiān)管官員組成^[1]。其目的是協調各州對跨州保險公司的監(jiān)管，尤其著重于對保險公司財務狀況的監(jiān)管。美國對保險業(yè)實行聯邦政府和州政府雙重監(jiān)管制度，聯邦政府和州政府擁有各自獨立的保險立法權和管理權。各州有自己的保險法，其保險局在州管轄范圍內行使保險監(jiān)管權，以保險公司償付能力和保護投保人利益為主要監(jiān)管內容。事實上，在全美保險監(jiān)督官協會的努力下，美國各州保險法的內容已無太大差別。近年來，美國聯邦政府為適應監(jiān)管的需要，逐漸加強了對保險業(yè)的監(jiān)管，建立了以全美保險監(jiān)督官協會和州保險監(jiān)督機構為主的保險監(jiān)管體系。

4．監(jiān)管沖突及其協調。聯邦銀行體系監(jiān)管機構介入到保險和證券監(jiān)管當中，從而使監(jiān)管沖突成為可能。盡管GLB法案中包含解決監(jiān)管沖突的章節(jié)，但因為各監(jiān)管機構保護的對象不一樣，出現監(jiān)管沖突的可能性依然存在。因此，隨著越來越多的保險公司成為金融控股公司中的一員，美國各州保險監(jiān)管局的獨立監(jiān)管地位將發(fā)生動搖。

當然，美國銀行、保險、證券監(jiān)管部門也意識到相互加強合作的必要性。為了避免重復監(jiān)管，減輕被監(jiān)管者負擔，美聯儲在部分地區(qū)開始加強與功能監(jiān)管者之間的信息共享和合作，如成立論壇、簽訂合作備忘錄等，保險監(jiān)管部門與銀行監(jiān)管部門加強了溝通，以強化對控股公司和關聯交易的監(jiān)管。

（二）銀行保險監(jiān)管法規(guī)

縱覽美國對銀行保險有相關規(guī)定或者禁令的法規(guī)，我們發(fā)現，70年來這些法規(guī)的變化很大，乃至1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法》和1999年的《金融服務現代化法案》，它們對銀行保險的態(tài)度截然不同。

1．1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》。美國1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》不僅確定了商業(yè)銀行同證券業(yè)務相分離的制度，而且還是銀行與其他非銀行業(yè)務，包括保險業(yè)務相分離的主要法律依據。《格拉斯—斯蒂格爾法》將商業(yè)銀行業(yè)務與投資銀行業(yè)務嚴格分離；商業(yè)銀行除國債和地方債以外，不得從事證券發(fā)行和承銷業(yè)務；禁止私人銀行兼營存款業(yè)務和證券業(yè)務等。在大危機的背景下，基于這樣一種認識：如果斷開銀行業(yè)、保險業(yè)與證券市場的聯系，危機的循環(huán)就可以被打斷，那么證券市場的危機就不一定會演化成整個國家的經濟危機。

2．1956年《銀行持股公司法》。20世紀70年代以前，聯邦政府根據1956年《銀行持股公司法》的規(guī)定對銀行持股公司從事保險業(yè)務進行監(jiān)管，因而銀行持股公司從事保險業(yè)務需要獲得聯邦儲備銀行的授權。從1956～1970年，有27家銀行持股公司申請經營保險，聯邦儲備銀行批準了25家。1970年，該法又通過了修正案，規(guī)定銀行持股公司可以經營的保險業(yè)務包括：對銀行持股公司及其子公司的保險；與信貸相關的人壽保險、意外事故保險和健康保險；5000人以下的小城鎮(zhèn)的保險業(yè)務。由于保險業(yè)的強烈不滿，在1972～1976年期間，聯儲沒有再批準銀行持股公司提出的從事保險業(yè)務的申請。

3．1982年《加恩·圣杰曼法案》。1982年，美國的《加恩·圣杰曼法案》（Garn-St Germaine Act）對銀行持股公司的保險業(yè)務又作了一定的限制：僅允許銀行持股公司從事與信貸相關的人壽保險和抵押保險的銷售、經紀和承保業(yè)務，代表職工信用、財產和災害保險的承保人對保險代理人進行監(jiān)督和對該持股公司的集團保險；允許銀行持股公司在證明保險供給不足的情況下，在少于5000人的小城鎮(zhèn)內銷售所有的保險；合并資產不足5000萬美元（包括5000萬美元）的持股公司可以經營普通保險業(yè)務。

4．1991年《聯邦存款保險改善法》。1998年之前，州銀行是美國銀行業(yè)進入保險業(yè)的主要渠道。雖然在1979年，美國只有極少數州銀行從事普通保險的代理業(yè)務，但隨著州管制的放松，現在所有的州都允許州銀行從事信貸保險的經紀業(yè)務，另有17個州允許銀行從事普通保險的經紀業(yè)務。到1996年為止，美國已有27個州允許州銀行以這種或那種形式銷售保險。但是，州銀行承保保險業(yè)務卻受到了較為嚴格的限制。由于1991年的《聯邦存款保險改善法》規(guī)定只有國民銀行才可以做承保業(yè)務，所以只有4個州允許銀行進行承保。

5．1999年《金融服務現代化法案》。1999年的《金融服務現代化法案》，對美國銀行保險的發(fā)展具有重要的意義。該法案對國民銀行從事保險業(yè)的規(guī)定作了一定修改：第一，準許國民銀行及其聯營機構從事財產保險，同時規(guī)定非國民銀行不得從事此類業(yè)務。第二，規(guī)定國民銀行及其子公司在州內只能承保授權產品，即截至1999年1月1日，通貨監(jiān)理署已經通過書面形式決定國民銀行可以承保，或國民銀行事實上已經合法承保的產品，但不動產產權保險或其收入屬于1986年《國內財政收入法典》第72條稅收待遇規(guī)定的年金合同除外。第三，原則上禁止國民銀行及其聯營機構從事產權保險的承?；蜾N售活動。如果根據其他法律規(guī)定（包括該法案104條），依據一州法律成立的銀行經授權可以代理銷售產權保險，則國民銀行在該州可以代理銷售產權保險，但這種銷售僅限于以相同方式、在相同范圍，并遵從對該州的州銀行相同的限制。而如果一州的法律允許州銀行從事國民銀行在該州可以從事的任何業(yè)務活動，則該法律不能被認為是允許州銀行可以代理銷售產權保險的法律。盡管有以上規(guī)定，國民銀行及其子公司仍可以繼續(xù)從事在該法頒布之日前已積極和合法地從事的產權保險活動，但如果國民銀行擁有一個可以承保保險業(yè)務但并不是該銀行子公司的聯營機構，則該國民銀行及其子公司不得從事以上規(guī)定的產權保險的承保；如果國民銀行擁有可以承保保險業(yè)務的聯營機構，則該國民銀行不得直接從事與產權保險的承保有關的活動。

《金融服務現代化法案》通過前，銀行控股公司一般大多只能涉足與信貸有關的保險業(yè)務。而該法案通過后，金融控股公司可以通過下屬的銀行、保險或證券子公司從事各種金融業(yè)務，具體在保險產品的承保和分銷上也就沒有什么限制了。

三、統(tǒng)一監(jiān)管：法國銀行保險監(jiān)管

（一）銀行保險監(jiān)管體系

法國由銀行和保險的共同委員會對銀行保險進行監(jiān)管，這一共同機構即金融法律法規(guī)咨詢委員會（CCLRF），它成立于2003年8月1日，是全國保險委員會（CNA）和金融銀行法規(guī)委員會（CRBF）合并的產物。這個機構負責所有與銀行業(yè)和保險業(yè)相關的指導文件、指令以及其他事宜。

在金融法律法規(guī)咨詢委員會（CCLRF）成立并實行統(tǒng)一監(jiān)管之前，法國保險業(yè)由保險監(jiān)督委員會（CCA）、全國保險委員會（CNA）監(jiān)管，前者直屬于法國經濟財政部，成立的目的主要是為了加強對保險企業(yè)的監(jiān)控，增加透明度和提高工作效率。委員會共有5名成員和5名補充成員，任期5年，直接由經濟財政部部長任命。任職期間，委員會的成員不得罷免，也不得拿保險公司的報酬。委員會表決票數相等時，以委員會主席票為準。委員會依據《保險法》有關條款，對在法國保險市場經營的企業(yè)進行監(jiān)督和控制^[2]。后者即全國保險委員會（CNA）事實上扮演的是咨詢機構的角色：①充當保險、再保險、資本化和輔助業(yè)務方面的顧問；②要求對所有擬議中的國家保險法、所有擬議中的歐盟法令以及所有法規(guī)議案提供建議；③可以向財政部提供所有與保險業(yè)務和保險法相關的議案；④向法蘭西共和國總統(tǒng)和國會呈交保險行業(yè)年報。同樣的，法國銀行業(yè)則由銀行規(guī)章委員會（CRB）、信貸機構委員會（CEC）等機構對銀行等信貸機構進行監(jiān)管。

（二）銀行保險監(jiān)管法規(guī)

在法國，銀行保險位于銀行業(yè)和保險業(yè)兩大行業(yè)的交叉點，它們屬不同的法律法規(guī)的規(guī)范，但又相互滲透。銀行保險的發(fā)展得益于銀行體系內部允許消除阻隔和禁區(qū)以擴大銀行的業(yè)務范圍以及監(jiān)管的統(tǒng)一。另外銀行和保險的法規(guī)也比較寬松：

1．1984年《銀行法》。法國根據1984年通過的《銀行法》對銀行保險進行了監(jiān)管規(guī)定。該法規(guī)定：銀行可以實施與其傳統(tǒng)業(yè)務相關的業(yè)務活動，如：不動產證券及其他金融產品的投資、認購、購買、管理和贖回（第五條）。關于“相關業(yè)務”表述的理解可以更為廣泛，尤其是可以表明與基礎行業(yè)的緊密關聯，正如一份可以為銀行的貸款提供保障的保險合同可以被認為是相關業(yè)務。信貸機構有權進行銀行業(yè)務以外的業(yè)務，當然是要得到銀行法規(guī)委員會的批準，而且業(yè)務的數量根據該機構基礎行業(yè)的性質而被限制在一定的范圍內（第七條）。這些條款的范圍還是相對比較窄，因此希望投入保險業(yè)的銀行還是主要通過與保險公司合作或者成立自己的保險子公司的形式。

2．1976年《保險法典》及2004年新規(guī)定。法國監(jiān)管當局一向采取寬松的監(jiān)管方式，允許保險公司涉足銀行業(yè)務，但對保險公司的償付能力有較高要求。1976年7月16日，法國將與保險有關的法律條文和規(guī)定條文編輯成典而予以頒布。《保險法典》由三部分組成：第一部分是法律；第二部分是規(guī)定；第三部分是政令。《保險法典》的每一部分又分成5章：第1章是保險合同；第2章是強制保險；第3章是保險公司；第4章是保險特有的機制；第5章是一般代理和中間商。自2004年1月1日，法國保險公司必須遵守關于可償還風險準備金的新規(guī)定。從此以后準備金制度的要求取決于公司的財務穩(wěn)固性和市場情況。如果在可償還風險準備金撥備之前，企業(yè)符合其法律規(guī)定責任的表現和最低償付能力要求，對于可償還風險準備金的年度撥備等于對令人滿意投資認定的凈潛在減值總額的1/3。否則，準備金的撥備應為減值總額的全部。保險公司每年應接受可償還風險檢驗，以向被保險人證明它們有能力面對它們的承諾。同樣地，保險監(jiān)管委員會（CCA）在保險公司的財務狀況缺乏說服力時也可以要求保險公司加強償付能力。

四、全能銀行監(jiān)管：德國銀行保險監(jiān)管

（一）銀行保險監(jiān)管體系

德國實行全能銀行制度，對銀行保險的監(jiān)管主要就表現為對銀行的監(jiān)管。其銀行監(jiān)管主要由聯邦銀行業(yè)監(jiān)管局實施，并與德意志聯邦銀行協作執(zhí)行。自2000年以來，德國政府堅決推進金融監(jiān)管體制改革，2002年4月22日德國《統(tǒng)一金融服務監(jiān)管法》通過以后，在合并原來銀行監(jiān)督局、保險監(jiān)督局、證券監(jiān)督局3家機構基礎上，2002年5月1日，德國在銀行監(jiān)管局的基礎上也設立了金融監(jiān)管局，將對保險業(yè)的監(jiān)管統(tǒng)一到金融監(jiān)管局之下，負責統(tǒng)一監(jiān)管2700家銀行、800家金融服務機構和超過700家的保險企業(yè)。其監(jiān)管目的有三：一是使消費者更廣泛更便捷地接觸金融服務；二是鼓勵德國國民儲蓄習慣的發(fā)揚；三是通過“自我”保險的擴展，使消費者減少對政府的依賴。

德國金融監(jiān)管局設置了3個專業(yè)部門，分別監(jiān)管銀行、保險、證券業(yè)務，3個交叉業(yè)務部門，專門負責處理包括銀行保險在內的交叉領域問題。

1．銀行監(jiān)管部門。銀行監(jiān)管部門依據《聯邦銀行法》（KWG）、《抵押銀行法》進行監(jiān)管，確保銀行清償能力和銀行業(yè)的穩(wěn)定，最大限度地保護存款人和投資者利益。銀行監(jiān)管工作人員主要通過審計師或審計師協會提供的年度賬戶的審計報告獲得信息，并加強非常規(guī)審計，使得監(jiān)管人員能夠更好地深入了解銀行的經營狀況。如果存款人確信銀行處在風險中，監(jiān)管部門將采取措施警告這些危險，甚至會取消銀行經營業(yè)務資格和管理人員任職資格等。

2．保險監(jiān)管部門。保險監(jiān)管部門依據《保險監(jiān)管法》監(jiān)督保險公司，主要目的是保護被保險人利益，確保保險人在任何時候都能承擔預期責任。保險監(jiān)管部門負責給保險公司發(fā)放經營許可證，在被授權經營前，保險監(jiān)管部門要進行綜合的法律和財務檢查，比如要求保險公司提供經營計劃和自有資金證明，要求管理人員必須提供自己良好的資信情況和職業(yè)資格證明。保險監(jiān)管人員檢查年度會計賬戶是否根據會計標準正確處理，并定期對保險公司進行現場檢查，監(jiān)督是否建立充足的準備、具有充足資金并進行再保險以防止非預期損失等。

3．交叉業(yè)務監(jiān)管部門。德國金融監(jiān)管局在組織結構安排上，對于跨部門的任務（如銀行保險）交由專門的交叉部門獨立辦理。第一個交叉業(yè)務部門主要負責處理涉及金融市場、金融工具和金融集團的交叉監(jiān)管問題，并觀察和分析金融監(jiān)管技術是否隨著金融創(chuàng)新而改變。負責處理跨部門間的協調問題和參加國際監(jiān)管論壇，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會、歐洲證券監(jiān)管委員會等，參與歐盟統(tǒng)一監(jiān)管標準的修訂工作。負責與其他國家監(jiān)管當局簽訂諒解備忘錄，增強國際間監(jiān)管合作。第二個交叉業(yè)務部門主要負責處理涉及交叉領域的法律適用和立法問題，保護存款人、投資者和消費者利益。負責反洗錢和打擊違法金融交易，使得德國反洗錢和打擊金融違法活動的工作更加有效。第三個部門是管理委員會，負責監(jiān)督管理監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責的水平以及提出意見和建議，并負責編制金融監(jiān)管局預算。目前金融監(jiān)管局采取向監(jiān)管對象收費方式。此外，成立了咨詢委員會，包括金融機構代表和消費者保護協會和學術團體。咨詢委員會的主要作用是提供如何提高監(jiān)管水平的建議等^[3]。

德國銀行已具備嚴格的監(jiān)管法規(guī)，并具備強大的監(jiān)督和管理流程。因此，建立銀保監(jiān)管流程相對容易。根據《德國銀行法》，銀行可以全面經營存貸款業(yè)務、貼現業(yè)務、信托業(yè)務、證券業(yè)務、擔保業(yè)務、保險業(yè)務、匯兌業(yè)務和金融租賃等。

（二）德國銀行保險監(jiān)管法規(guī)

德國對銀行保險沒有專門的法律規(guī)定，而采用對金融機構通用的監(jiān)管規(guī)定。

1．在銀行和保險公司的分銷協議中，德國沒有專門針對銀行作為銷售代理人的管理法規(guī)，銀行作為普通的銷售代理人銷售保險產品。

2．在分銷銀行持有保險公司股權，或相反，由保險公司持有銀行股權時（例如安聯與德累斯登銀行），德國實行的監(jiān)管規(guī)定有以下幾方面的特點：①不涉及營銷，規(guī)定僅針對銀行持有保險公司的股權。②不管保險公司股權結構如何，它自身是受監(jiān)管的。③擁有超過10%股份的保險公司（或銀行）的單一股東，其自身是否管理得當及財務資金的撥用均受到監(jiān)管。④銀行自身即為法規(guī)管理下的單位，隨時接受監(jiān)管。⑤無論銀行是否持有保險公司股份或反之，都要受到監(jiān)管，因為要避免資金挪用，以及由于投資保險公司而降低股東有效的償付能力。

3．綜合性金融集團，即一家綜合性金融企業(yè)是集銀行、保險公司為一體、經由不同的渠道獲取收入的集團，一般從三個方面接受監(jiān)管：①調整償付能力；②風險集中程度；③集團內資金調動。

五、合作監(jiān)管：英國銀行保險

（一）銀行保險監(jiān)管體系

英國監(jiān)管銀行保險的任務由英國金融服務監(jiān)管局（Financial Services Authority，FSA）承擔。同時，英格蘭、英國財政部兩個機構監(jiān)管中也起到了重要的協調作用，可謂是“三足鼎立”的“合作式”統(tǒng)一監(jiān)管。一方面，英格蘭銀行、金融服務局和財政部之間的分工十分明確：英格蘭銀行負責貨幣政策的制定和支付系統(tǒng)的穩(wěn)定，并且是銀行的最后貸款人；金融服務局負責金融監(jiān)管和市場救援，且是英國銀行、證券和保險市場的唯一監(jiān)管者；而財政部負責公共財政和相關立法。另一方面，英格蘭銀行、金融服務局和財政部之間建立了一種三方會談機制：英格蘭銀行提供貨幣政策的走向，金融服務局提供金融市場的情況，財政部反饋議會和社會的情況，并且當英格蘭銀行和金融服務局的意見無法統(tǒng)一時，由財政大臣進行裁決^[4]。

英國于1997年10月對金融監(jiān)管制度進行了改革，正式建立了FSA，對英國境內所有從事銀行及非銀行金融業(yè)的金融機構實行統(tǒng)一監(jiān)管，涉及商業(yè)銀行、投資銀行、證券經紀、資產管理、期貨、保險、信托、租賃等各種金融服務。英國金融監(jiān)管局實行董事會制，董事由財政部任命，一旦任命，董事會就自己獨立運行。董事會由主席及5名部門總經理兼董事組成，這5個部門（司）有3個是職能部門，包括消費、投資與保險部，存款及市場部，監(jiān)管程序及風險部，另加一個運營管理部及董事會主席辦公廳。3個職能部門下，每個都有5位主管經理（處）。消費、投資及保險部下有5位主管經理，分別負責：消費者、投資公司、保險公司、行業(yè)標準和養(yǎng)老保險基金。存款與市場部下有5位主管經理，分別負責：大型金融集團、存款、市場與交易、評級、審慎標準。監(jiān)管程序及風險部下也有5位主管經理，分別負責：開業(yè)審批、強制執(zhí)行、風險評估、兌換管理、因特網及社區(qū)事務。此部門主要經理還負責監(jiān)管金融犯罪與項目管理。另外，金融監(jiān)管局有自己的咨詢機構，即兩個顧問小組，一組來自金融監(jiān)管局的被監(jiān)管對象，也就是金融投資企業(yè)，另一組來自消費者協會。這兩個顧問組的成員都是社會知名人士，以個人名義參加討論，他們不代表企業(yè)或協會。

（二）英國銀行保險監(jiān)管法規(guī)

1．1986年《金融服務業(yè)法案》。1971年，英國實行了競爭與信用控制政策，鼓勵銀行在更廣泛的領域里展開競爭；1986年10月，英國實行了金融“大爆炸”改革，取消了本土及英聯邦國家金融分業(yè)經營的限制。

1986年的《金融服務業(yè)法案》（Financial Services Act，FSA）實施后，有關投資業(yè)的管制發(fā)生了變化，包括對投資產品的管理和營銷兩個方面。表現為法律比較依賴于保險和證券的自律，自律采用的主要原則包括：第一，披露原則。該原則意味著消費者有權要求披露傭金和費用。第二，最佳建議原則。該原則要求銷售人員對消費者的產品及產品的合適性給出“最佳建議”。對獨立銷售人員而言，這意味著必須在整個市場中搜尋對消費者而言最佳的產品。第三，兩極化原則。該原則規(guī)定所有的中介在銷售特定投資型保險產品（人壽險、養(yǎng)老險與單位信托投資產品）時，只能選擇專屬或完全獨立代理，即：或只能代表某一家保險公司并且只銷售該公司的產品；或保持完全獨立，對整個市場的產品提供咨詢服務，但必須向客戶和監(jiān)管機構說明各種可競爭性保險產品并提供最佳建議?？梢妼僦薪槿说囊?guī)定少于獨立中介人。因此大多數的銀行和建筑業(yè)協會選擇了前者，進入銀行保險界并與其附屬的保險公司建立聯系變得非常有吸引力。

2．1986年《建筑業(yè)協會法案》。在英國，建筑業(yè)協會傳統(tǒng)上一直局限在經營相對簡單的業(yè)務，如辦理存款及抵押貸款業(yè)務。由于1980年以前抵押貸款市場上缺乏競爭性，因此建筑業(yè)協會在這一市場上占有壟斷地位。然而，隨著市場的發(fā)展，建筑業(yè)協會開始在存款市場逐漸面臨國民儲蓄機構、銀行及股票投資的競爭。而銀行在1981年解除放款限制后，也開始涉足抵押貸款市場，建筑業(yè)協會的利率聯合壟斷在1983年被迫瓦解。日趨激烈的競爭使得建筑業(yè)協會壓力倍增，1986年的《建筑業(yè)協會法案》（Building Societies Act，BSA）有力地緩解了這一狀況?！督ㄖI(yè)協會法案》平衡了商業(yè)銀行與建筑業(yè)協會之間的力量，而且主要是賦予了后者更多的權力，即建筑業(yè)協會可以從事更多原來只屬于商業(yè)銀行才能開展的業(yè)務，從而允許建筑業(yè)協會和商業(yè)銀行在更加公平的環(huán)境中展開競爭?！督ㄖI(yè)協會法案》的規(guī)定在1988年進行了修改，允許建筑業(yè)協會最高擁有壽險公司100%的股權，產險公司最高15%的股權。1994年，英國財政部進一步放款限制，允許建筑業(yè)協會完全擁有產品與住房有關的產險公司。

1986年的《金融服務業(yè)法案》和《建筑業(yè)協會法案》極大地改變了英國的金融服務業(yè)?！皟蓸O化”原則使得壽險產品的分銷商更偏好成為專屬中介人，并引發(fā)銀行自行成立專屬的壽險子公司，《建筑業(yè)協會法案》又允許建筑業(yè)協會擁有壽險公司，因此這兩個法案對于英國銀行保險的發(fā)展有決定性的影響。

3．桑德勒報告。1998年，英國公平貿易署開始重新審視“兩極化”，考察此規(guī)定是否最有利于消費者的利益?！皟蓸O化”的支持者認為，此規(guī)定為消費者提供了確定性；反對者認為，專屬代理限制了消費者的選擇，并且保險公司必須提供它們不具有核心技術的產品。1999年，公平貿易署發(fā)表報告，認為兩極化規(guī)定制約甚至扭曲了市場。隨后，財政部與金融服務監(jiān)管局專門為此召開了磋商會議并展開調查（即所謂的“桑德勒報告”）。金融服務監(jiān)管局與財政部的公告公布了英國中長期小額儲蓄市場上存在的諸多缺陷：市場上的客戶一般是金融顧問公司，而不是最終客戶，因而競爭主要體現在手續(xù)費和傭金上。隨著手續(xù)費和傭金合同的廢除，其金額不斷上漲；客戶一般不會逐家比較選購保險產品或服務。即便如此，咨詢成本與產品成本捆綁在一起也使得客戶難以比較不同咨詢公司的咨詢成本；傭金會促使產生銷售不適當產品的動機，從而存在金融顧問個人偏見的危險；客戶的儲蓄普遍不夠；遵守經營行為監(jiān)管規(guī)定的成本也導致了咨詢成本的上升；咨詢成本的上升意味著金融顧問可能更重視富人?！皟蓸O化”規(guī)定扭曲了市場競爭，極大地損害了消費者的利益。

4．廢除“兩極化”規(guī)定。經過金融服務監(jiān)管局的廣泛咨詢后，決定取消“兩極化”，允許公司自由選擇最適合自身及其消費者的銷售渠道（Select-Choice），前提是將該渠道公平、清晰和無誤地告知消費者。2003年1月，金融服務監(jiān)管局公布了廢除“兩極化”規(guī)定的營銷規(guī)則草案，在規(guī)則內引入了“范圍”這一概念。根據新規(guī)則，金融顧問公司必須在準許的業(yè)務范圍內向客戶推薦最適合他們的保險產品。顧問公司可選擇的產品范圍具有相當大的靈活性，既可以是一家保險公司的產品，也可以是許多不同保險公司的產品，甚至是整個市場的所有產品。不同的范圍滿足了不同客戶的需求。但是，為了確保咨詢意見的可靠性，金融顧問公司必須滿足下列條件之一：第一，作為一家保險公司的專屬代理人。在這種情況下，保險公司確定產品范圍。第二，直接經金融服務監(jiān)管局批準后銷售保險產品。在這種情況下，銷售者自己選擇產品范圍。新規(guī)定還廢除了原有的“特優(yōu)”（“better than best”）規(guī)則。根據“特優(yōu)”規(guī)則，獨立金融顧問公司不得銷售自己持有10%以上股份的保險公司的產品，除非能證明該公司的產品優(yōu)于保險市場上的其他所有產品。此項規(guī)定的廢除使得保險公司擁有自己的獨立金融顧問公司更具有吸引力^[5]，“兩極化”規(guī)定最終于2005年6月取消。

此項規(guī)定出臺后，各家保險公司和銀行紛紛對此做出了不同的反應。例如，巴克萊銀行和國民澳大利亞銀行開始為其消費者提供來自多家保險公司的產品。同時，它們被要求向消費者提供其中最適合的產品，并就其建議和銷售保險產品的行為，向金融服務監(jiān)管局負責。保險公司如果選擇使用專屬代理人，則作為保險產品的提供者，保險公司必須確保該分銷商的建議是合適的，并對金融服務監(jiān)管局負責。例如，Scottish Widows必須保證勞埃德——TSB的顧問經過培訓，能夠勝任保險產品的銷售。

英國采取金融混業(yè)經營后對監(jiān)管提出了新要求和新挑戰(zhàn)，它使得原來的分業(yè)監(jiān)管已經不能適應現實的情況，因而金融監(jiān)管也發(fā)生了相應的變化。金融監(jiān)管模式的轉變，為混業(yè)經營從而也為銀行保險的發(fā)展提供了監(jiān)管上的保證。因為各監(jiān)管機構可以在對銀行和保險的監(jiān)管上實現有效的協調和合作，既避免監(jiān)管真空又避免監(jiān)管重復，在有效防范風險、切實保護消費者利益的同時提高監(jiān)管效率。

六、金融廳監(jiān)管：日本銀行保險監(jiān)管

（一）銀行保險監(jiān)管體系

日本也實行統(tǒng)一金融監(jiān)管，在一個以金融廳（FSA）為核心，獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與，地方財務局等受托監(jiān)管的監(jiān)管體制下，日本對銀行保險的監(jiān)管主要是由日本金融廳擔任的。1998年金融監(jiān)管體制改革前，日本金融監(jiān)管的主體是大藏省。1998年6月，日本政府將金融監(jiān)管權從大藏省分離出來，成立金融監(jiān)管廳（FSA）。FSA在總理府直接管轄下，負責對大多數金融機構的監(jiān)管。同年12月日本政府又決定成立金融重建委員會（FRC）。金融重建委員會與大藏省平級，由國務大臣任委員長，對瀕臨破產的金融機構采取及時校正措施。2000年7月，舊金融重建委員會更名為金融廳（新FSA），接收了原屬于大藏省的金融政策制定權。金融廳同時擁有金融監(jiān)管權和金融政策制定權。2001年1月，金融重建委員會解散，其對瀕臨破產的金融機構進行處理的職能也歸到金融廳^[6]。

除政策性金融機構由財務省負責監(jiān)管之外，銀行、保險、證券等商業(yè)機構及其業(yè)務分別由金融廳各部門監(jiān)管或相關部門共同監(jiān)管。

1．銀行監(jiān)管。日本的大型銀行由金融廳直接負責監(jiān)管，中小銀行由財務省下面的地方財務局進行監(jiān)管。金融廳在地方設有分支機構，側重于對金融風險的監(jiān)管，尤其是上一次檢查中出現過的問題，并由機動靈活的專業(yè)檢查組對市場關聯風險、體制風險等深入檢查。地方銀行由金融廳和財務局共同負責監(jiān)管，監(jiān)管重點是銀行守法情況和風險管理狀況。2000年7月FSA成立，特別是2001年1月FRC解散后，日本對金融業(yè)的事后干預行動變得謹慎起來，每年對破產銀行的關閉和采取的及時校正行動明顯減少。鑒于金融監(jiān)管和金融市場發(fā)展的緊密關系，同時擁有金融監(jiān)管權和金融政策制定權的金融廳，也存在自身權力過于集中、缺乏金融監(jiān)管機構應有的獨立性等問題。

2．保險監(jiān)管。保險公司由金融廳的保險監(jiān)管部門和保險檢查組進行監(jiān)管，地方保險公司由金融廳和財務局共同負責監(jiān)管，日本保險業(yè)監(jiān)管的事后干預行為曾有過失敗的經歷，于是，其監(jiān)管方式也在金融廳成立之后發(fā)生了一些變革，監(jiān)管的事后干預行動減少。歷史上的教訓是，FSA于1999年4月引入及時校正措施以加強對保險公司的監(jiān)管，即當保險公司的邊際清償能力跌到低于200%時，FSA將介入并協助保險公司改善狀況。1999年以來，日本共有6家壽險公司和2家財險公司倒閉。2000年2月，FSA發(fā)現大正壽險公司實際上已經破產，因此要求其通過發(fā)行新股進行資本重組。但在重組的過程中，由于FSA監(jiān)管不力，發(fā)生了小倉吉彥金融欺詐案，從而導致大正壽險公司資本重組的成本增加了85億日元。

3．銀行保險之金融控股公司監(jiān)管。20世紀90年代后期的“金融大爆炸”之后，日本的金融控股公司逐漸增加，日本許多大都市銀行都已重組成為金融控股公司，兼營保險業(yè)務。日本銀行保險的金融控股公司模式存在著雙重搭配問題是監(jiān)管關注的焦點。到2001年3月底，幾個主要的壽險公司共同持有54億日元的銀行股票和51億日元的銀行次級債，而幾個主要的銀行又持有10億日元的保險公司的盈余票據和12億日元的保險公司的次級債。日本金融廳認為金融控股公司雙重搭配程度較嚴重，并指出需要引入規(guī)則進行限制。

（二）銀行保險監(jiān)管法規(guī)

日本從1975年以來，各項管制不斷放松；早在1993年4月，日本就實施了《金融制度改革相關法》，規(guī)定不同行業(yè)可以通過設立子公司的形式相互滲透到對方的業(yè)務領域中。1996年11月，日本“大爆炸”改革正式拉開序幕。1998年12月，日本出臺了《金融體系改革法》，修改了有關銀行、證券公司以及保險公司的部分規(guī)定。改革的結果是，銀行和保險公司之間可以進行股權融合：一方面，1998年12月，日本實施了新《銀行法》，對銀行子公司可以經營的業(yè)務范圍做了大幅度的調整，規(guī)定：第一，在對銀行兼營其他業(yè)務仍有一定管制的情況下，銀行只能將經營金融業(yè)或與金融相關業(yè)務的公司設為子公司。第二，在設立證券、信托、保險子公司方面，不僅允許銀行可以新設子公司，而且還開辟了將現有的公司設為子公司的道路；另外，除了信托銀行、破產的銀行以外，還允許將一般的銀行、長期信用銀行設為子公司。因此，銀行子公司的范圍限制在以下幾種類型：①銀行、證券公司、保險公司等金融公司；②經營附屬業(yè)務的公司；③經營與金融相關業(yè)務的公司；④開拓新業(yè)務領域的公司；⑤以上述公司為子公司的控股公司。具體而言，銀行可以從2000年10月起進軍保險業(yè)。另一方面，日本1996年4月開始實行的新《保險業(yè)法》在《金融體系改革法》出臺后又做了修改，規(guī)定保險公司可以以設立子公司的方式參與其他金融行業(yè)：最開始保險公司獲準設立證券子公司以及收購破產的銀行（包括信托）；1999年10月后，保險公司逐步獲準設立銀行子公司以及收購現有的銀行。1996年11月，日本政府效仿英國，宣布實施日本的“大爆炸”改革，并以2001年為最終期限，徹底進行金融制度改革。

較為寬松的監(jiān)管制度能為銀行保險的迅速和有序發(fā)展營造一個外部空間。隨著金融市場的開放和管制壁壘的松動，銀行保險的經營模式將更加靈活，盈利能力將不斷增加。美國、英國和亞洲各國和地區(qū)對銀行保險產品分銷和股權投資限制的進一步放松，將促進其銀行保險的進一步發(fā)展和壯大。