第三章　安全優(yōu)先的金融管制時期(20世紀30～70年代)

20世紀30年代的經(jīng)濟危機宣告了經(jīng)濟自由主義的破產(chǎn)，理論界開始認識到，傳統(tǒng)經(jīng)濟理論中“看不見的手”的無所不能的調(diào)節(jié)只不過是一個神話，人們開始注意私人經(jīng)濟具有的內(nèi)在不穩(wěn)定性，凱恩斯主義經(jīng)濟學開始風靡西方世界，并占據(jù)主流經(jīng)濟學地位。其理論精義就是:政府應由“守夜人”變?yōu)榉e極的參與者，采取財政政策和貨幣政策進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，以達到充分就業(yè)和價格穩(wěn)定兩個主要目標。在凱恩斯主義的宏觀調(diào)控模式中暗含著這樣的假定:政府政策不是追逐私人利益，而是以社會成本效益比較為決策基礎的，政府按照宏觀經(jīng)濟學原理行事，具有獨立的不受特殊利益集團干擾的決策權(quán)?？梢哉f，凱恩斯及其學說在自由資本主義市場經(jīng)歷了生存危機和失敗之后，為資本主義開創(chuàng)了一個空前成功的新時代(赫伯特·斯坦，1997)。在凱恩斯主義經(jīng)濟學的影響下，西方國家政府開始對經(jīng)濟實行全面干預。例如，美國在20世紀30年代以來的半個多世紀中，聯(lián)邦政府在經(jīng)濟中的作用擴大了約10倍(弗里德曼，1982)，政府開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重呈明顯上升趨勢，尤其是在70年代，美國政府對經(jīng)濟的干預達到了頂峰，“大政府”也擴充到了極點。根據(jù)克拉克森和米勒(1989)的研究，在20世紀70年代的美國，各類管制機構(gòu)的運行成本一直在上升，1971～1979年財政年度，按1970年不變美元價值計算，美國57個管制機構(gòu)的行政費用增長了一倍多，由1971年的12億美元上升到1979年的30億美元。其中，金融和銀行業(yè)管制機構(gòu)的行政費用由1971年的1億美元上升到3億美元。直到70年代經(jīng)濟危機和“滯脹”的出現(xiàn)，才使盛行一時的政府干預主義失寵，新自由主義重振旗鼓。

在金融領域，許多經(jīng)濟學家從金融業(yè)自身的特點出發(fā)論證了實施金融監(jiān)管的必要性。首先，金融體系具有嚴重的負外部效應，一旦發(fā)生危機會對實體經(jīng)濟部門產(chǎn)生巨大的破壞作用。其次，金融體系的準公共產(chǎn)品特性會導致“搭便車”現(xiàn)象和潛在的道德風險。再次，信息不完備和信息不對稱情況在金融領域更為嚴重。最后，金融體系效率與穩(wěn)定的悖論需要一個恰當?shù)闹黧w對其進行合理的調(diào)節(jié)。因此，單純依靠市場機制并不能保證金融業(yè)高效、有序、穩(wěn)定地運行，不能保證金融市場進行平穩(wěn)的優(yōu)勝劣汰，政府當局有必要對金融機構(gòu)實施監(jiān)管，以維護正常而穩(wěn)定的金融秩序，維護整個金融體系的穩(wěn)定。這樣，各國政府開始對金融領域進行廣泛而深入的管制，監(jiān)管的中心環(huán)節(jié)也從危機前的控制貨幣發(fā)行轉(zhuǎn)向?qū)鹑跈C構(gòu)的微觀行為進行嚴格、廣泛的限制。這種嚴格的監(jiān)管確實起到了相當大的作用，全球金融業(yè)在以后的幾十年中，再也沒有重演類似于20世紀30年代的金融危機。

第一節(jié)　美國建立金融管制體系的動因

美國是大蕭條中受災最為嚴重的國家，1929～1933年，美國的國民生產(chǎn)總值下降了近30%，到衰退頂點時失業(yè)率達到25%(此前為3%)，因此，Michael Darby(1976)說:“大蕭條因其暴漲的失業(yè)率為人們所牢記。”大蕭條的另一個重大事實就是金融市場的大失敗。由于公眾對銀行完全失去信心，擠兌頻繁發(fā)生，大量銀行破產(chǎn)倒閉，銀行的數(shù)量也從2.5萬家降到1.4萬家，經(jīng)濟急劇下降，正如當時即將離任的胡佛總統(tǒng)所說:“我們在懸崖邊緣，我們已經(jīng)無能為力了……”^[1]

一、大蕭條中的金融危機

大蕭條對美國金融業(yè)產(chǎn)生了極大沖擊，并對1930～1980年整整半個世紀的美國思想和政策產(chǎn)生了重大影響。對這種影響的重要性無論怎樣強調(diào)都是不會過分的。^[2]當時的金融業(yè)危機主要體現(xiàn)在:^[3]

(一)股市崩盤、投資劇跌

正如多恩布什·費希爾(1997)指出的:“關于大蕭條最著名的事實就是股票市場的崩潰。在1929年9月至1932年6月期間，股市暴跌85%?！笫挆l和股市崩潰通常被認為幾乎是一回事?！边@一結(jié)果也加劇了投資的暴跌，1929～1933年，消費物價指數(shù)下降近25%，道瓊斯指數(shù)從1929年10月11日的最高點358點，直跌到1932年的最低點41點，從波峰驟降到谷底，在紐約證券交易所上市的股票市值之和從1929年9月1日的896億美元，跌至1932年7月1日的150億美元。同時，股票交易量也呈大幅度下降趨勢，直到1963年，紐約證券交易所的年交易量才恢復到1929年曾經(jīng)達到的水平。從1929年9月到1933 年7月，美國股票市場股價總共消失了740多億美元，即損失了5/6。^[4]而1931～1935年，凈投資為負。

(二)銀行大量倒閉

在危機早期階段，密蘇里州、印第安納州、伊利諾斯州、愛達荷州、阿肯色州和北卡羅來納州相繼出現(xiàn)商業(yè)銀行倒閉。1930 年12月，美國最大的美洲銀行宣布倒閉，存款損失達2億美元，在美國掀起了更大金融恐慌。據(jù)統(tǒng)計，1929～1933年間，美國商業(yè)銀行以每年2000家左右的速度發(fā)生倒閉，幾乎所有商業(yè)銀行都受到擠兌風潮的打擊，銀行系統(tǒng)的貨幣和存款減少了1/3，流通貨幣對整個銀行存款的比例從1929年的9%上升到1933年的19%。在這場金融大危機中，郵政儲蓄系統(tǒng)、互助儲蓄銀行及人壽保險公司因得益于較為保守的業(yè)務政策而勉強渡過了危機，但儲蓄貸款機構(gòu)的擠兌則十分嚴重，加之受商業(yè)銀行倒閉的連帶影響，儲貸機構(gòu)的數(shù)量減少了近40%，從1929年的12000家減至600家，資產(chǎn)累計損失達30%。^[5]

(三)最后貸款人的失敗

弗里德曼和施瓦茨(1963)認為，在大蕭條的銀行危機中，被嚇壞的存款者對美國銀行的安全性失去信心，并將銀行賬戶變成現(xiàn)金。銀行通過清算資產(chǎn)來應付提款，甚至動用它們的儲備金，儲備金的減少導致儲蓄的加速遞減，這是因為極少的儲備金要求帶來了貨幣供給的大量減少，而當時聯(lián)邦儲備體系沒能承擔起最后貸款人的義務，無力將儲備金注入銀行業(yè)系統(tǒng)，本來可以抵減危機帶來的貨幣供給減少的機會失去了。

(四)貨幣職能的對外不穩(wěn)定加劇

1931年9月21日，英國政府不堪英鎊高估的壓力，在一陣對英鎊的瘋狂拋售后，宣布終止將英鎊兌換成黃金，這一舉動將拋售的壓力轉(zhuǎn)向了美元，導致美國黃金存量急劇下降，紐約外匯市場曾一度關閉。1931年9、10兩月就下降了7.25億美元，當年退出金本位的國家有47個，使美國銀行面臨更加嚴重的擠兌壓力。從1933年2月1日到4月1日，美國的黃金儲備減少了20%，客戶大批擠提存款，銀行資金周轉(zhuǎn)失靈，引起大批銀行破產(chǎn)。在巨大的壓力下，1933年3月，美國國會要求美聯(lián)儲集中管理所有成員銀行的黃金和黃金券，宣布銀行券停止兌換黃金，禁止黃金出口和外匯交易。4月19日，禁止個人持有黃金或黃金券，完全禁止黃金輸出，從而放棄了金本位制，代之以信用貨幣制度。這些措施推動金價上漲至每盎司35美元，也就是說，美元相對黃金貶值將近70%，美元相對外幣也少許貶值。

(五)人們對金融市場喪失了基本的信任

艾倫·加特詳細敘述了經(jīng)濟社會對于金融市場產(chǎn)生的極大不信任:美國金融界的信譽在1933年的晚冬完全喪失了。派克若(Peara)聽證會持續(xù)了9天，那些來自全美最大銀行和投資公司的管理者接二連三承認了他們的不良行為，從疏忽到暴行，從大力宣傳到擾亂股市，從缺乏對質(zhì)量的關注到信息的不完全披露，從生產(chǎn)證券到內(nèi)幕交易，從明顯欺詐到利益沖突。這一切深深震撼了“社會良知”，^[6]國會聽證會還發(fā)現(xiàn)“股票摻水”在20世紀20年代是很普遍的現(xiàn)象。這些丑行使人們對金融市場喪失了基本的信任，這在相當大的程度上加劇了金融市場的失敗，安娜·施瓦茨所說的“真正的金融危機”就是指這一點。

二、金融危機的原因分析

理論界對導致這場危機的原因至今爭論不休。傳統(tǒng)理論認為是銀行體系，特別是金融監(jiān)管體系本身的缺陷導致了危機的發(fā)生。一般認為，成熟市場經(jīng)濟國家完善的金融監(jiān)管應該由三個層次構(gòu)成:第一層次是金融機構(gòu)內(nèi)部的稽核審查與風險管理系統(tǒng);第二層次是利益相關者對金融機構(gòu)的約束與金融業(yè)的同業(yè)自律;第三層次是金融監(jiān)管當局對金融機構(gòu)和金融市場的外部監(jiān)督系統(tǒng)。而當時美國這三個層次都不成熟(蔡浩儀，2002)。彼得·特明(Perter Temin，1976)認為，貨幣力量不是大蕭條的原因，是消費支出的一次沒有預期到的且原因不明的下降導致了大蕭條。凱恩斯認為，危機的原因在于工商界對未來失去信心，從而導致投資支出銳減。弗里德曼和施瓦茨則強調(diào)聯(lián)儲政策和對美國金融體系的一些特定的貨幣沖擊所起的作用，他們認為，大危機發(fā)生的主要原因在于聯(lián)儲不僅沒有或不愿充當“最后貸款人”，而且，在危機前后還緊縮信貸，從而使危機加深。新“奧國學派”認為，聯(lián)儲做得太早、太多而不是太晚、太少，聯(lián)儲的行動抑制了自由市場對于一個新的均衡作出調(diào)整，從而加劇和延長了這次蕭條。金德爾伯格(Kindleberger，1986)和艾興格林(Eichengreen，1992)關于大蕭條的解釋集中在國際因素方面，他們認為，大蕭條是由于國際金融關系崩潰造成的一次國際性危機，艾興格林稱金本位制是“金色的枷鎖”，最早擺脫金本位的國家也是最先從大蕭條深淵中復興的國家。特明也指出，當時的金本位國際貨幣安排，是經(jīng)濟崩潰得以蔓延的主要因素。此外，金德爾伯格還關注信貸不穩(wěn)定性對危機的影響，他認為各種投機活動加劇了信貸的不穩(wěn)定，而一旦入市資金被資本市場上金融創(chuàng)新的“杠桿”作用放大，就成為一種強大的、威脅整個金融市場穩(wěn)定的力量。加爾布雷思(Galbraith，1961)認為，金融創(chuàng)新和無管制的金融市場運作方式是導致股市崩潰的罪魁禍首。在20世紀20年代沒有管制的金融市場中，信譽卓著的顧客只需支付10%的定金就可以購買股票，余額可以向經(jīng)紀人借，所購股票本身就是貸款的擔保，這一規(guī)定提供了額外的金融杠桿，推動了股市泡沫的形成。

盡管關于危機形成的原因至今尚無定論，但可以肯定的是，危機暴露了既有制度體系的嚴重弊端，動搖了人們習以為常、信以為真的許多信念。危機是最強大的社會動員力量，它推動了立法，從而使政府開始對金融市場進行全面的干預。因此，人們普遍認為，是金融危機的歷史事實造就了美國的金融管制體系。

三、金融危機的社會影響

首先，危機不僅造成大量的金錢損失，而且人們對整個經(jīng)濟體系以及控制它的人和機構(gòu)的基本信任也喪失了，“自由放任”的經(jīng)濟哲學徹底破產(chǎn)了。人們發(fā)現(xiàn)，以陳舊的觀念篤信古典經(jīng)濟學，使得崩潰后的衰退變成了似乎無法解決的蕭條，公眾的觀念因此發(fā)生了深刻的變化，他們開始要求政府積極干預經(jīng)濟運行。由這場深刻的金融危機所產(chǎn)生的管制條例不再鼓勵競爭而是著重于安全(弗里德曼，1976)，政府對金融業(yè)的態(tài)度從較少干預轉(zhuǎn)為全面的直接管制，對金融機構(gòu)的具體經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式進行規(guī)制逐漸成為這一時期金融監(jiān)管的主要內(nèi)容(托馬斯·F.卡吉爾和吉里安·G.加西亞，1989)。

其次，大危機意味著大規(guī)模毀滅，幸存者的創(chuàng)傷在以后幾十年中持續(xù)地影響著公共當局作出的決定。危機動員起來的社會力量推動了金融立法，政府管制在實體經(jīng)濟和金融兩個方面都實現(xiàn)了制度性的進步。1933年3月4日，具有改革思想的羅斯福總統(tǒng)宣誓就職，并宣布一道命令，要求美國所有的銀行停業(yè)四天，財政大臣要對聯(lián)邦儲備銀行認為經(jīng)營情況良好的會員銀行重新頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，州銀行管理機構(gòu)也開始重新審核非聯(lián)儲會員銀行，政府通過區(qū)分健全銀行和非健全銀行，而使健全銀行重新營業(yè)。事實上，有近一半的銀行停業(yè)以后就再沒有重新營業(yè)，成千上萬無辜的美國民眾失去了生活積蓄，全國響起了要求進行金融改革的呼聲。隨后，作為羅斯福新政一部分的金融改革在一系列新的法律框架下迅速進行。

第二節(jié)　金融管制的立法措施^[7]

美國危機造成的金融管制的重大特征之一是立法管制，立法活動是金融管制的主要形式。國會頒布的每一項管制措施都經(jīng)過了激烈的政治上的爭論、游說和在不同銀行、證券公司、立法集團和官僚機構(gòu)的試用。這些新的法規(guī)通過制定新的營業(yè)標準、按類型和領域劃分資產(chǎn)和負債市場、固定價格以及存款保險等措施而牢固地建立起來(S.Hayes，1987)。

一、銀行業(yè)立法管制

(一)《1933年銀行法》(格拉斯—斯蒂格爾法)

《1933年銀行法》也稱《格拉斯—斯蒂格爾法》，它是在大蕭條、銀行大量破產(chǎn)以及公眾對美國的經(jīng)濟、金融和政治體制極度失望的背景下頒布的。政治家尋找快速的整頓方法，以便能恢復商業(yè)銀行的信譽，防止資金從法定商業(yè)用途流向投機用途，同時減少在投資和商業(yè)銀行業(yè)務結(jié)合過程中存在的利益沖突和內(nèi)部交易，這是該法的主要指導思想。其主要規(guī)定包括:

1.禁止業(yè)務交叉

將吸收存款(商業(yè)銀行業(yè)務)與承銷及擔當交易人和市場設計人的業(yè)務(投資銀行業(yè)務)明確分開，任何以吸收存款為主要資金來源的商業(yè)銀行不能同時經(jīng)營證券投資等長期性投資業(yè)務;經(jīng)營證券投資業(yè)務的投資銀行也不能經(jīng)營吸收存款等商業(yè)銀行業(yè)務。這樣，就在銀行業(yè)和證券業(yè)之間設立了一道防火墻，禁止商業(yè)銀行涉足高風險的投資銀行業(yè)務，禁止商業(yè)銀行因利益沖突而利用內(nèi)幕交易進行欺詐，最終損害存款人的利益并引發(fā)系統(tǒng)風險。為此，華爾街上盈利最多、聲譽最佳的金融公司之一——摩根公司就此一分為二，摩根·斯坦利是投資銀行業(yè)的巨子，而J.P.摩根只是商業(yè)銀行的小矮人。除了將商業(yè)銀行業(yè)務和投資銀行業(yè)務相分離，該法還限制銀行可擁有的資產(chǎn)類型，禁止商業(yè)銀行開辦任何非銀行的附屬機構(gòu)，這導致了由大商業(yè)銀行獨家控股的銀行控股公司的大量產(chǎn)生。銀行控股公司使金融實體能從事《格拉斯—斯蒂格爾法》不反對的廣泛的商業(yè)事務。

2.建立了提供存款保險的聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)

根據(jù)《格拉斯—斯蒂格爾法》，美國建立了聯(lián)邦級金融管理機構(gòu)——聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)，該法將創(chuàng)建FDIC的目的表述為:重振公眾對銀行體系的信心;保護存款者利益;監(jiān)督并促使銀行在保證安全的前提下進行經(jīng)營活動。FDIC用存款保險的方式為商業(yè)銀行經(jīng)營提供安全性保證，并相應建立一整套稽核、檢查系統(tǒng)，負責監(jiān)督、管理所有不參加聯(lián)邦儲備體系的州注冊銀行的經(jīng)營活動。

3.制定“Q條例”

授權(quán)聯(lián)邦儲備系統(tǒng)規(guī)定商業(yè)銀行計息存款所支付存款利率的最高限額，^[8]禁止銀行對活期存款支付利息。這個規(guī)定實際上對銀行之間的價格競爭設定了限制，最小化商業(yè)銀行的資金成本，防止銀行為了獲利而采取過分冒險的貸款行為，從而保證銀行體系的穩(wěn)定和安全。

4.禁止商業(yè)銀行發(fā)起或分配共同基金股份

傳統(tǒng)上，商業(yè)銀行通過它們的信托部門提供共同基金的轉(zhuǎn)讓和托管服務，同時也辦理自動購買、股利再投資、計算機操作、共同基金證券的安全保管、基金證券及收入的收集、按照基金指示取得份額收益和投資傭金、做與托管活動相關的所有記錄、償還股份以及依法為托管人持有股份登記等業(yè)務。

這一法案被視為美國金融監(jiān)管重要的法律基石之一，直至今日，美國金融監(jiān)管的大部分結(jié)構(gòu)體系仍然在沿用70多年前的架構(gòu)。該法案的宗旨是保護銀行免受過度競爭帶來的風險損失。《格拉斯—斯蒂格爾法》不僅塑造了20世紀30年代以來美國的分業(yè)經(jīng)營格局，而且也是戰(zhàn)后許多國家重建金融體系時的主要參照，如日本、韓國、加拿大、新西蘭及拉美的一些國家。但是，學者們對該法的評價一直是毀譽參半，人們廣泛認同的是，《格拉斯—斯蒂格爾法》引入的存款保險制度鼓勵銀行選擇高風險的資產(chǎn)和無限制的杠桿比率(Mayer，1971)。因為存款機構(gòu)為存款保險支付的保險金與風險不成比例，風險增加使銀行所有者以保險者為代價獲益(Merton，1977)。而且，被保險的存款人喪失了監(jiān)督銀行的動力，存款保險削弱了市場規(guī)則的約束作用。另一方面，并沒有證據(jù)表明在大危機中經(jīng)營證券業(yè)務的銀行承擔了更大的風險，^[9]倒是分業(yè)經(jīng)營制度該為20世紀80年代美國銀行國際地位的下降負一部分責任。因為，在金融全球化的競爭中，混業(yè)經(jīng)營的銀行具有分業(yè)經(jīng)營銀行無法比擬的競爭優(yōu)勢，在全能銀行的強大攻勢下，美國銀行節(jié)節(jié)敗退，在美國享有盛譽的花旗銀行竟然排在倒數(shù)位，這與美國“世界經(jīng)濟領頭羊”的經(jīng)濟地位是極不相稱的。

(二)《1935年銀行法》

《1935年銀行法》將協(xié)調(diào)公開市場業(yè)務的委員會遷至華盛頓特區(qū)，并更名為“聯(lián)邦公開市場委員會(FOMC)”，規(guī)定其目標是:穩(wěn)定物價和最大程度地實現(xiàn)就業(yè)，即維持低通貨膨脹率下的可持續(xù)就業(yè)。這一做法增加了FOMC的影響力。該法也擴大了聯(lián)邦儲備委員會的權(quán)力，將其更名為“聯(lián)邦儲備系統(tǒng)管理委員會”，并賦予委員會管制特區(qū)銀行貼現(xiàn)率和在規(guī)定限度內(nèi)改變必要儲備比率的權(quán)力。另外，聯(lián)邦儲備系統(tǒng)管理委員會還有權(quán)對股票和債券的購買進行信貸控制和規(guī)定保證金要求?！?935年銀行法》還增加了聯(lián)邦存款保險公司對每個存款者的最高保險金額，從2500美元升至5000美元。它還授權(quán)FDIC協(xié)助運行良好的銀行兼并破產(chǎn)銀行，或者參與購買和承擔交易。同時，該法將Q條例所規(guī)定的存款利率上限和對活期存款支付利息的禁令應用于非會員銀行?？梢?，《1935年銀行法》改進了聯(lián)邦儲備體系的功能，把原來分散的中央銀行業(yè)務的決策權(quán)集中到聯(lián)邦儲備委員會，用集中的貨幣政策取代以前的各區(qū)聯(lián)邦儲備銀行分散執(zhí)行的貨幣政策。

這兩項法令對銀行的建立、經(jīng)營范圍、可持有資產(chǎn)的類型、產(chǎn)品價格的確定和安全性保障等方面都進行了嚴格的管制，同時，擴大了聯(lián)邦政府集中管理貨幣和信貸的權(quán)力，結(jié)束了銀行自由經(jīng)營的制度，基本上形成了美國以后四十多年金融體系的基本格局，直到1980年新銀行法出臺才有所改變。

二、建立存款保險制度

存款保險在大危機之前就已經(jīng)存在，^[10]但是并不普遍，也不是一種法律上的強制。存款保險機構(gòu)沒有獲得有關的法律地位和對于存款機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，大危機改變了這種狀況，目前，約99%的美國銀行參加存款保險。聯(lián)邦存款保險公司的成立是美國銀行史上最重要的事件之一，因為它減輕了周期性危機和銀行擠提，從而有助于恢復公眾對銀行業(yè)系統(tǒng)的信心。

聯(lián)邦存款保險公司的組織結(jié)構(gòu)、管理職能都是圍繞保護存款者安全、維持銀行業(yè)穩(wěn)定來設計的。其最高機構(gòu)是理事會，由3名理事組成，1名是通貨總監(jiān)，另外2名由總統(tǒng)任命，參議院批準，理事任期6年，主席在3名理事中選舉產(chǎn)生。理事會下設12個地區(qū)分公司，具體貫徹存款保險政策，辦理保險業(yè)務，執(zhí)行對參加保險銀行的監(jiān)督、管理職能。

作為美國政府的一個金融管理機構(gòu)，聯(lián)邦存款保險公司不以營利為目的，最初建立時，原始資本是2.89億美元，其自有資本一部分來自美國財政部1.5億美元的撥款，另一部分由各聯(lián)邦儲備銀行認股解決，每個儲備銀行按1933年1月的資本盈余的50%購買聯(lián)邦存款保險公司的股票，這種股票既沒有選舉權(quán)，也沒有分紅;其余部分通過發(fā)行聯(lián)邦存款保險公司債券解決。聯(lián)邦存款保險公司的行政費用開支不靠財政撥款而是通過保險費收入自己獨立解決。其收取的保險費除了用于清償破產(chǎn)銀行債務和自己行政費用管理開支外，還有很多剩余，于是國會于1950年通過立法，允許FDIC利用保險費收入對投保銀行發(fā)放貸款。因此，F(xiàn)DIC不僅通過存款保險，而且通過貸款來執(zhí)行金融管理的職能。

根據(jù)1933年銀行法，所有國民銀行、聯(lián)儲會員銀行都必須向聯(lián)邦存款保險公司投保，不是聯(lián)儲體系成員的州銀行和其他經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)，可以自愿參加聯(lián)邦存款保險公司提供的保險。

聯(lián)邦存款保險公司的金融監(jiān)督、管理職能包括:

(一)重點監(jiān)督那些沒有加入聯(lián)儲體系的商業(yè)銀行

如前所述，F(xiàn)DIC成立之前，聯(lián)邦儲備委員會主要監(jiān)督管理那些參加聯(lián)儲體系的會員銀行，貨幣監(jiān)理署主要監(jiān)督管理國民銀行，對那些既非聯(lián)儲體系會員銀行，又非國民銀行的商業(yè)銀行，沒有一個統(tǒng)一的管理機構(gòu)，聯(lián)邦存款保險公司的建立，正是彌補了這一管理上的空缺。國會授權(quán)聯(lián)邦存款保險公司全權(quán)管理監(jiān)督參加存款保險的非會員銀行的經(jīng)營活動，包括:審核、檢查、批準這些銀行的經(jīng)營范圍、設立分支行等事宜;監(jiān)督、檢查這些銀行的經(jīng)營活動狀況等。

(二)負責審查和批準所有參加存款保險的銀行的保險注冊

《1978年國際銀行法》頒布后，F(xiàn)DIC除向本國商業(yè)銀行、儲蓄銀行、儲蓄貸款協(xié)會及其他從事存款業(yè)務的金融機構(gòu)提供存款保險服務外，還向外國銀行在美國的分支機構(gòu)提供存款保險服務。

(三)對所有參加存款保險銀行的業(yè)務經(jīng)營和財務狀況實行金融檢查制度和統(tǒng)計報告制度

通過考核投保銀行送交的各種統(tǒng)計表格、報告或?qū)嵉貦z查，監(jiān)督并保證銀行在保障存款安全的基礎上開展經(jīng)營活動。如果投保的金融機構(gòu)經(jīng)營不善，出現(xiàn)下列情況時，F(xiàn)DIC可以取消其保險資格:第一，從事違背安全性原則的經(jīng)營活動;第二，在管理不善的情況下繼續(xù)從事業(yè)務活動;第三，從事非法的經(jīng)營活動;第四，違反了與其他經(jīng)濟組織簽訂的合約。

(四)幫助瀕臨破產(chǎn)的銀行調(diào)整經(jīng)營方向、組織資金運用，甚至進行資金援助

聯(lián)邦存款保險公司在挽救瀕臨破產(chǎn)的銀行時，有兩個基本的前提:第一，將維持該銀行經(jīng)營的挽救費用和該銀行破產(chǎn)的清償費用作一個審慎的比較，如果前者大于后者，聯(lián)邦存款保險公司一般不采取挽救措施，寧可讓其倒閉;第二，將公眾對該銀行的依賴和需求程度作一個現(xiàn)實的估價，并對該銀行倒閉在金融界的影響進行預測，如果分析表明公眾對其依賴和需求不強，該銀行倒閉的影響面也不會很大，則FDIC一般也不采取挽救措施。

(五)組織、管理、安排銀行破產(chǎn)時資產(chǎn)清理、債務償還等事宜

第一，負責以現(xiàn)金清償破產(chǎn)銀行儲戶的存款，或?qū)舸婵钜赞D(zhuǎn)賬形式轉(zhuǎn)入準備接收破產(chǎn)銀行資產(chǎn)的其他銀行。無論是現(xiàn)金清償金額還是轉(zhuǎn)賬清償金額都以10萬美元為最高清償限額。第二，負責接收并管理破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)。第三，負責安排資產(chǎn)額在5億美元以上的破產(chǎn)銀行與其他銀行的合并或委托其他銀行接收破產(chǎn)銀行。第四，聯(lián)邦存款保險公司有權(quán)取消任何一個它認為經(jīng)營不好銀行的保險資格，有權(quán)對投保銀行發(fā)出各種警告或勒令其停業(yè)整頓的命令，還有權(quán)重新組閣投保銀行的高級管理人員。

存款保險制度的建立，對維護美國金融秩序起到了明顯的作用。1934年，在投保的商業(yè)銀行中僅有9家倒閉，而未參加存款保險的銀行則有52家倒閉，當年商業(yè)銀行的存款額增加了22%。而且，自從有了存款保險制度后，美國從未發(fā)生過全國性的銀行擠兌事件(羅伯特·E.利坦，2000)。雖然大體上政府授權(quán)的存款保險有助于客戶恢復對銀行系統(tǒng)的信心，但同時也帶來了一些問題，諸如“太大了不能倒閉”(TBTF)、金融機構(gòu)的道德風險問題等。更重要的是，從一開始，國會就忽略了不同銀行或儲蓄機構(gòu)的保費是不同的，應該取決于他們資產(chǎn)的風險程度，因為人們相信較嚴格的聯(lián)邦管制程序能減少未來的損失，并且從政治上也不希望銀行和儲蓄機構(gòu)交更高的保費。在“30年代，國會不愿意運用保險原理來對待存款保險是一個不幸的先例，它一直持續(xù)到80年代”(White，1991)。

三、證券業(yè)的立法管制

早在聯(lián)邦政府立法管制證券業(yè)之前，州政府已經(jīng)開始采取一些措施規(guī)范證券市場了，到1913年，幾乎一半的州已通過規(guī)范證券銷售的法規(guī)。這些立法可分為兩類:欺詐法和規(guī)范法。欺詐法是對證券銷售過程中發(fā)生的欺詐行為實施處罰;規(guī)范法即只有提出并得到州許可時，才允許銷售證券。這些法又稱“藍天法”，因為“一個法律決議將一些交易歸入投機陰謀，它們除了幾尺‘藍天’外，沒有任何依據(jù)”。但是“州一級的藍天法的內(nèi)容是令人困惑的，它源于法律原理的困境、有限的利益以及行政操作”(Hayes，1987)。由于大蕭條動搖了公眾對證券市場的信心，所以重建這種信心被當作恢復經(jīng)濟的一把鑰匙，于是聯(lián)邦政府開始立法管制證券業(yè)。

(一)《1933年證券法》

《1933年證券法》保證投資者在作決策時能得到關于新發(fā)行公司證券的所有相關信息的披露。新證券向公眾的發(fā)行必須得到聯(lián)邦政府的登記，并采取注冊說明書、招股說明書的形式披露發(fā)行公司的所有方面的具體信息，禁止欺詐和舞弊行為，該法只是針對一級市場，沒有運用到證券的私人募資和公開二級市場交易中。

《1933年證券法》要求注冊說明書必須披露的信息包括承銷合同、章程、目的和籌資的用途等(見表3－1)。同時，要求發(fā)行公司的財務報告必須經(jīng)一名獨立的會計師審計。發(fā)行者總是無條件地對任何重大錯報和漏報負責，而承銷商是有條件地負責，除非他們能證明對注冊說明書所列的數(shù)據(jù)做過“合理調(diào)查”(如:應有的勤勉原則、對銷售情況重要披露的獨立考核等)。按照應有的勤勉原則，投資銀行家依法必須持有“一個謹慎的人在管理其財富時應有的小心”。該法還有強制停止行為、補償損失和起訴傳播關于證券的不真實和誤導信息的銷售商等補救措施。該法也包括反欺詐條款，欺詐性的證券發(fā)行會受到刑事和民事處罰。另外，聯(lián)邦管理機構(gòu)為了保證證券注冊信息的正確性，在必要的時候可以使用傳票的權(quán)力。而且，為了減除新發(fā)行證券的投機性和過熱狀態(tài)，《1933年證券法》還有20天“冷凍期”的規(guī)定，大多數(shù)投資銀行家對此表示不滿。

表3－1　證券申請上市注冊說明書的信息

資料來源: J.C.弗蘭西斯:《投資:分析和管理》，紐約: McGraw－Hill。轉(zhuǎn)引自張荔:《發(fā)達國家金融監(jiān)管比較研究》，中國金融出版社，2003年，第49頁。

《1933年證券法》放棄了要求公眾代理機構(gòu)評判證券質(zhì)量或其發(fā)行人的內(nèi)容。另外，該法的要求限于保證披露作投資決策需要的所有相關事實。羅斯?？偨y(tǒng)不愿意實施過分的管制，認為投資者應該自己作出合適的決斷。但是，在向國會提交該法時羅斯?？偨y(tǒng)說:“這對以前的訴訟規(guī)則作了補充，‘使出售者小心從事’。它要求出售者說出所有的真情”(Hayes，1987)。《1933年證券法》針對股票摻水現(xiàn)象并不是禁止或?qū)ζ溥M行刑事處罰，而只是要求披露它，不揭示是違法的，并有潛在的刑事后果。正如羅斯福總統(tǒng)所說，揭示的要求使法律負擔由購買方轉(zhuǎn)給出售方。

(二)《1934年證券交易法》

《1933年證券法》通過后，它的局限性逐漸顯露出來，《1934年證券交易法》是對《1933年證券法》的補充，目的是對在二級市場上交易的證券進行充分的信息披露，同時，創(chuàng)立了證券交易委員會(SEC)(見圖3－1)。作為聯(lián)邦政府的一個獨立的金融管理機構(gòu)，SEC不僅監(jiān)督披露要求，而且還頒布交易行為規(guī)則，充當準行政官員的角色。該法不鼓勵價格歧視，為在二級市場上交易的證券的價格評估提供了便利。同時，為了防止人為的操縱和控制，SEC還規(guī)范全國所有的證券交易活動，檢查和監(jiān)督投資銀行、證券發(fā)行公司和大股東的經(jīng)營活動。上市公司必須公布類似注冊說明書一類的文件，必須定期向SEC和股票交易所提供財務報告。另一方面，SEC鼓勵交易所的自我規(guī)范行為，包括設定固定價格的最低傭金。有趣的是，在美國為限制競爭而固定價格的卡特爾是違法的，但是，紐約股票交易所要求經(jīng)紀人對股票收取固定價格最低傭金的做法卻免于反壟斷法的起訴。法律要求SEC批準證券交易所提出的所有傭金率的改變。同時，SEC控制了所有代理機構(gòu)的行為，并且對交易所經(jīng)紀人的業(yè)務行為進行管制。

《1934年證券交易法》授權(quán)聯(lián)儲委員會控制買方在賒購股票或可轉(zhuǎn)換債券時的最少首付資金(最初保證金要求)以及設定事項的折扣率，禁止價格的人為操縱陰謀，如合營、股票摻水出售、人造信息的傳播以及對證券的錯誤和誤導說明等。一些金融學家認為，在20世紀20年代，商業(yè)銀行對購買股票提供了過多的信用，從而助長了過分的投機行為，并且這種信用的膨脹以向更多的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門貸款為代價。因此，《1934年證券交易法》限制證券交易人的全部債務最多是其所有者權(quán)益的20倍，規(guī)定證券信用貸款的最高限額為不超過該種證券當前市價的55%，或不超過過去36個月內(nèi)最低價格的100%，以限制過度的證券投機。進一步，該法又制定了一系列的法規(guī)，防止人為操縱股票市場的欺詐行為。法規(guī)也規(guī)范和控制了交易活動，禁止內(nèi)部人員通過交易他們公司的證券來賺取投資收益的行為。

圖3－1　證券交易委員會的組織結(jié)構(gòu)

很多金融學家認為，這兩個法律要比《1933年銀行法》更合乎邏輯、更實用，它們給危機之后的證券市場注入了新的信任因素，為美國經(jīng)濟實力的增強和經(jīng)濟的穩(wěn)定做出了貢獻，相關的信息披露和反欺詐也一直作為SEC的首要目標。

(三)《1938年曼羅尼法》

《1938年曼羅尼法》是《1934年證券交易法》的延伸，是為滿足場外交易市場(OTC)證券商的自律要求而制定的。該法將場外交易市場納入SEC的監(jiān)管之中，盡管它鼓勵場外交易市場建立私人交易委員會來進行自我管制，但是，SEC有權(quán)監(jiān)督和改變這些私人委員會的規(guī)章。全國證券交易商協(xié)會(NASD)^[11]有不信任豁免權(quán)，它建立了加入?yún)f(xié)會的個人考試制度;頒布了禁止欺詐、人為操縱和牟取暴利的一系列法規(guī);規(guī)范日常交易的統(tǒng)一操作規(guī)范，如交割和付款等;建立了懲罰從事非法或不道德行為的成員的程序，并由SEC監(jiān)督。NASD可以對不道德行為進行指責、罰款、暫?；蛉∠鋾T資格。

(四)《1939年信托契約法》

《1939年信托契約法》是監(jiān)管債券發(fā)行的法規(guī)。該法確立了管理“信托契約”的各項規(guī)則，規(guī)定了債券持有人的權(quán)利和債券發(fā)行人的義務，并要求所有公司債券與其他債券必須在經(jīng)證券交易委員會批準的信托契約下發(fā)行。契約上有保護債券持有人利益的條款，且規(guī)定發(fā)行人必須報告契約條款的執(zhí)行情況，并對誤導行為負責。

上述四個法令共同形成對證券市場的一套完整的監(jiān)管體系，形成了迄今為止美國證券管理制度的基本特征。它們對實現(xiàn)證券交易公正、公平與公開，借以推行誠實信用原則;限制投機和欺詐行為，保障普通證券投資者的利益;促進美國證券市場的發(fā)育和健全起了重要的作用。此后半個多世紀里，這些法令隨著金融市場新情況的出現(xiàn)，不斷得到修訂和完善。

四、住房金融的立法管制

(一)聯(lián)邦住房貸款銀行委員會的建立及其職責

為了堵塞金融管理的漏洞，統(tǒng)一管理互助儲蓄銀行和儲蓄貸款協(xié)會，國會頒布了《1932年聯(lián)邦住房貸款銀行法》，根據(jù)這項立法創(chuàng)建了聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(FHLBB)，作為聯(lián)邦政府獨立的金融管理機構(gòu)，專門行使對所有互助儲蓄銀行和儲蓄貸款協(xié)會經(jīng)營活動的管理職能。聯(lián)邦住房貸款銀行委員會的主要管理目標是:通過對儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行的管理，配合其他聯(lián)邦金融管理機構(gòu)，貫徹房地產(chǎn)投資、抵押貸款等信貸政策，保證儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行的經(jīng)營活動穩(wěn)定正常，從而促進金融穩(wěn)定。聯(lián)邦住房貸款銀行委員會由3名委員組成，委員由總統(tǒng)任命、經(jīng)參議院批準，任期四年。該委員會的職責是:制定對儲蓄機構(gòu)的管理政策和規(guī)章制度;監(jiān)督、管理并指導聯(lián)邦住房貸款銀行的活動;負責對所有參加聯(lián)邦住房貸款銀行體系成員的注冊登記、經(jīng)營檢查和監(jiān)督;要求會員銀行定期報告其經(jīng)營情況和有關統(tǒng)計資料等。

聯(lián)邦住房貸款銀行委員會把全國分成十二個地區(qū)，每個地區(qū)成立一個聯(lián)邦住房貸款銀行。聯(lián)邦住房貸款銀行是以股份制的形式存在的，所有會員銀行在加入體系時都必須認購它的股份，參加體系以后，還必須把一部分資金轉(zhuǎn)存聯(lián)邦住房貸款銀行。另外，財政部還允許其發(fā)行一定數(shù)量的債券來籌集經(jīng)營資金。聯(lián)邦住房貸款銀行的最高權(quán)力機構(gòu)是董事會，董事會成員主要由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會任命，少部分由會員銀行選舉產(chǎn)生，因此，聯(lián)邦住房貸款銀行直接受聯(lián)邦住房貸款銀行委員會的控制和管理。所有聯(lián)邦注冊的儲蓄機構(gòu)必須認股參加其所在地區(qū)的聯(lián)邦住房貸款銀行，州注冊的儲蓄貸款協(xié)會、互助儲蓄銀行以及各種保險公司、建筑貸款協(xié)會、從事長期抵押投資貸款的金融機構(gòu)等都可自愿參加聯(lián)邦住房貸款銀行。這樣就以聯(lián)邦住房貸款銀行委員會為核心，形成了一個和聯(lián)邦儲備體系相類似的聯(lián)邦住房貸款體系(見圖3－2)。

圖3－2　聯(lián)邦住房貸款體系

(二)聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司的建立

為了保證儲蓄機構(gòu)的經(jīng)營安全，國會通過了《1934年國民住房法》，建立了聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司(FSLIC)。作為聯(lián)邦政府的獨立的金融管理機構(gòu)，它的主要職能是對儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行及其他金融機構(gòu)提供存款保險，并對它們的經(jīng)營活動進行檢查和監(jiān)督?？梢?，F(xiàn)SLIC的性質(zhì)和職能與聯(lián)邦存款保險公司完全相同。所有聯(lián)邦注冊的儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行必須在FSLIC投保，其他州注冊的機構(gòu)自愿參加保險。

聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司的資金不是靠財政撥款解決，而是來源于三個部分:一是參加保險的儲蓄機構(gòu)交納的保險費;二是發(fā)行債券;三是經(jīng)財政部同意，在緊急情況下可以向財政部借款7.5億美元。

第三節(jié)　金融立法管制的完善與發(fā)展

以上幾個法案是在經(jīng)濟危機和金融危機的痛苦中醞釀形成的，它們從不同方面對美國當時頗為松散的金融監(jiān)管體制做了大幅度改革，創(chuàng)立了一些新的金融監(jiān)管機構(gòu)，形成了美國金融管理史上的重大轉(zhuǎn)折。金融管制因大危機后的立法運動而應勢成型，確立了未來發(fā)展與變革的框架與基礎(周子衡，2005)。從20世紀40年代到70年代末，美國政府相繼通過一系列法律，以鞏固和完善30年代確立的監(jiān)管原則和監(jiān)管方式。美國的立法傳統(tǒng)往往是采取經(jīng)驗主義的修正案模式，而不是直接頒行新法。一部法律會被多次修改，修改的條文也不一定體現(xiàn)在該法的新版本中，有時會出現(xiàn)在其他相關法律之中。^[12]

一、銀行業(yè)立法管制的發(fā)展

(一)《1956年銀行持股公司法》和道格拉斯修訂案及1966年和1970年修正案、《1960年銀行合并法》及《1966年銀行兼并法》

1956年，《銀行持股公司法》及對于1927年《麥克法頓法》的1956年修正案得到國會通過，其目的在于:保護銀行和公眾不受欺詐性金融交易的損害;保存州分支機構(gòu)立法的完整性和雙軌銀行體制;禁止銀行從事工業(yè)和其他金融活動;控制銀行控股公司未來的擴張?！?956年銀行持股公司法》禁止銀行控股公司在非銀行的公司擁有具有表決權(quán)的股份，將來也不能收購這樣的股票。該法還授權(quán)聯(lián)儲裁決在聯(lián)邦存款保險公司保險的銀行的合并和收購申請，并要求所有銀行控股公司必須向美聯(lián)儲注冊登記，接受聯(lián)儲的管制和定期檢查，同時要披露規(guī)定的財務信息。

道格拉斯修訂案禁止某家銀行控股公司在另一個州收購銀行，除非該州特許了這種收購活動，該修訂案有效地禁止了利用控股公司實現(xiàn)跨州經(jīng)營銀行業(yè)務的行為。

在20世紀50年代和60年代早期，紐約較大的銀行之間出現(xiàn)了大量的合并和收購活動，銀行合并會減少競爭者的數(shù)目，因此國會必須考慮這會給競爭和公眾服務帶來的可能損害，《1960年銀行合并法》就是應這種需要通過的。該法規(guī)定，銀行兼并和收購活動必須征得聯(lián)邦銀行主管當局的批準，申請的合并如果會給競爭帶來極大的不利影響，一般都會被否決。主管當局在作決定時，也會重點考慮一些其他因素，如公眾服務和便利的增加，問題銀行或破產(chǎn)銀行的加強，或是貧困群體可獲得的抵押貸款的增加等。

1966年，國會對《1956年銀行持股公司法》進行了修正，并出臺了《1966年銀行兼并法》，直接賦予美聯(lián)儲對銀行控股公司的監(jiān)管權(quán)力。1966年修訂案允許附屬銀行和其他聯(lián)邦保險的銀行一樣，互相之間開展借貸活動。該法案還對控股公司收購和形成的評估標準進行了解釋，允許聯(lián)儲批準不會違反競爭的收購活動。

《1956年銀行持股公司法》頒布后，由于單一銀行控股公司通常規(guī)模很小，不會給公眾利益帶來明顯的不利影響，因而可以從事非銀行業(yè)務，這一法律漏洞導致了單一銀行控股公司的迅猛發(fā)展，從1965年的400家發(fā)展到1969年年底的近800家。1970年銀行控股公司法修訂案彌補了單一銀行控股公司的漏洞，聯(lián)儲將非銀行的業(yè)務活動限制在那些合理預計能給公眾帶來利益的業(yè)務，并且這些業(yè)務還必須與銀行業(yè)有緊密相關的聯(lián)系。

(二)《1966年利息限制法》

1966年秋，美國國會通過了《1966年利息限制法》，第一次對儲蓄機構(gòu)可支付的存款利率設定上限。聯(lián)儲在1933年實行的Q條例利率限制只適用于商業(yè)銀行，《1966年利息限制法》則賦予了聯(lián)邦住房貸款銀行委員會連同聯(lián)儲對儲蓄機構(gòu)的存款利率設定上限的權(quán)力。該法作為Q條例的“補丁”解決了近十年的利率擠壓難題。儲蓄機構(gòu)被允許可以支付適當高于商業(yè)銀行的存款利率以補償它們的顧客，因為儲蓄機構(gòu)無法像商業(yè)銀行那樣為他們提供一套完整的服務，同時，也可以保證儲蓄機構(gòu)有足夠的資金進行抵押貸款。事實上，該法案通過后，聯(lián)儲和聯(lián)邦住房貸款銀行委員會一直致力于對各種規(guī)模和到期日的存款設定利率限制，以幫助儲蓄機構(gòu)擺脫經(jīng)營困境，防止銀行金融中介作用的削弱。但是，從這時開始，金融管制的僵硬性就已經(jīng)顯現(xiàn)出來，監(jiān)管的加強實際上并不可能真正幫助儲蓄機構(gòu)，因為國會和聯(lián)邦監(jiān)管當局否決了儲蓄機構(gòu)發(fā)放可調(diào)整利率抵押貸款的權(quán)力，而這本來可以幫助解決利率風險問題的，可調(diào)整利率抵押貸款可以使儲蓄機構(gòu)在利率上漲的情況下也能增加收入，因此，此舉被認為加劇了儲蓄機構(gòu)的經(jīng)營困難。

(三)國民信貸公會管理局和國民信貸公會保險基金

作為聯(lián)邦政府的獨立的金融管理機構(gòu)，國民信貸公會管理局(National Credit Union Administration，NCUA)成立于1970年，負責管理、特許和監(jiān)督聯(lián)邦信貸公會。在這之前，這些權(quán)力1934年歸屬于農(nóng)業(yè)信貸管理局，后來轉(zhuǎn)移到FDIC，接著轉(zhuǎn)交給了健康、教育、福利部。在沒有固定管理部門的情況下，信貸公會的規(guī)模和數(shù)量不斷擴張，到20世紀60年代已達40456家，資產(chǎn)額達179.6億美元，許多信貸公會的規(guī)模甚至超過了商業(yè)銀行，它們在金融活動中起著相當活躍的作用。^[13]鑒于這種情況，國會于1970年通過了《國民信貸公會管理法》，決定建立由三人委員會領導的NCUA，其主要職責是:負責信貸公會在聯(lián)邦注冊、登記、審批等事宜;制定對信貸公會的管理政策和管理規(guī)章;檢查聯(lián)邦注冊的信貸公會的經(jīng)營活動和財務狀況，監(jiān)督信貸公會按照有關法律和規(guī)定開展經(jīng)營活動。

為了在緊急情況下出面擔保和救助瀕臨困難的信貸公會，國會還在1970年成立了國民信貸公會保險基金(NCUSIF)，其資金來源于參加保險的信貸公會交納的保險費、各信貸公會認購的NCUSIF的股票、發(fā)行債券以及向財政部的借款。所有聯(lián)邦特許的信貸公會必須在NCUSIF投保，州立信貸公會有選擇權(quán)力。信貸公會每個賬戶的最高保險額為10萬美元。

國會還在1978年成立了中央流動設施，并將其設在NCUA。它通過發(fā)放貸款或購買資產(chǎn)的方式，為信貸公會提供清償能力。中央流動設施靠出售債務籌資，同時它在美國國庫還持有應付緊急情況的5億美元的信貸額度。

(四)《1978年國際銀行法》

該法是美國歷史上第一部統(tǒng)一管理外國銀行在美國金融活動的聯(lián)邦立法。在1978年以前，在美國的外國銀行的分支行、辦事處、代表處都分散在各州注冊，由所在州的金融管理當局分別進行管理。隨著外國銀行在美國經(jīng)營活動的擴大和資產(chǎn)的迅速增長，它們對美國經(jīng)濟和金融活動產(chǎn)生了深刻的影響。首先，由于沒有像國內(nèi)銀行那樣受到嚴格的管制，外國銀行比國內(nèi)銀行更具有競爭優(yōu)勢。它們可以跨州設立分支行，同時還可以進行證券的聯(lián)營操作，在美國承銷和出售股票。其次，外國銀行不受準備金制度的管制，給聯(lián)儲貫徹實施貨幣政策和信貸政策造成很大困難。最后，外國銀行吸收的存款不受聯(lián)邦存款保險公司存款保險的保護，對外國銀行的風險金融活動也沒有任何的限制和管理，從而在美國經(jīng)濟和金融中形成了一種不穩(wěn)定因素。《1978年國際銀行法》就是為了消除美國在對本國和外國銀行管制上存在的一些差異而制定的。除了在該法頒布之前就已經(jīng)從事州際銀行業(yè)務的銀行外，外國銀行的經(jīng)營將會受到與國內(nèi)對手同樣的地域限制。該法還相應建立了針對外國銀行的存款保證金制度、存款準備金制度，并對外國銀行在美分行實行利率管制。同時，允許外國銀行自愿選擇參加FDIC的存款保險，但未參加保險的外國銀行不能吸收10萬美元以下的存款，并須在存款憑證上注明該存款不受FDIC保護。該法規(guī)定，由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署及FDIC對外國銀行的經(jīng)營活動進行檢查監(jiān)督。而且，該法對外國銀行在美分行的資金運用也進行了管理和限制。

(五)保護消費者權(quán)益方面的立法

1.《1968年真實信貸法》

其目的在于:防止在延長或收集客戶信用方面濫用職權(quán);充分披露信用成本及信用條件;防止出于經(jīng)濟以外的原因在信用提供上存在歧視。

2.《1969年消費者信貸保護法》(又以《貸款真相法》為人們熟知)

其目的是使消費者能了解到一項貸款的年利率和財務費用，從而使他們能在不同的貸款者之間比較借款成本。

3.《1971年公平信貸報告法》

該法是對消費者信貸保護法的修訂，保護消費者不受可能減少他們獲得信貸、保險和就業(yè)機會的不正確信息傳播的危害。

4.《1974年公平信貸機會法》

該法要求信貸的提供不得考慮婚姻狀況和性別因素。1976年，國會又擴大了該法的范圍，禁止貸款者因年齡、出身、宗教信仰、種族，或因為是公眾福利的受益者而對借款人有所歧視。在1991年FDIC改善法中規(guī)定，檢查人員如果發(fā)現(xiàn)銀行實質(zhì)上違反《公平信貸機會法》時，必須把案件移送司法部處理。

5.《1974年公平信貸收費法》

該法要求貸款者必須向消費者提供關于評定財務費用方法的詳細資料，并立即處理消費者的收費投訴，告知投訴人權(quán)利及有關程序。

6.《1975年住房抵押披露法》

該法要求資產(chǎn)超過1000萬美元，地點設在標準大城市統(tǒng)計區(qū)域的吸收存款機構(gòu)，必須按照種類和地點對抵押貸款進行披露，并強迫銀行證明它們的貸款政策中沒有歧視行為。

7.《1977年社區(qū)再投資法》

該法鼓勵吸收存款機構(gòu)向低收入的借款者提供抵押貸款，禁止銀行在它們的商業(yè)領域內(nèi)，因顧客所居住的區(qū)域而對他們有所歧視的行為。

8.《1978年電子資金轉(zhuǎn)移法》

該法規(guī)定了電子資金轉(zhuǎn)移的參與者的權(quán)利、義務和責任。

9.《1978年存款機構(gòu)連鎖關系管理法》

該法禁止商業(yè)銀行、儲蓄機構(gòu)、信貸公會、投資公司之間建立連鎖董事會或其他類似的裙帶關系。

10.《1987年促進資金獲得法》

該法對銀行支付客戶簽發(fā)支票的拖延付款天數(shù)進行了限制。

11.《1991年真實儲蓄法》

該法將《真實信貸法》作為其一部分，要求存款機構(gòu)清楚并且統(tǒng)一地表達其貸款和存款的利率及費用。

二、證券業(yè)立法管制的發(fā)展

表3－2　SEC對證券市場加強管理的主要內(nèi)容

資料來源:張荔:《發(fā)達國家金融監(jiān)管比較研究》，中國金融出版社，2003年，第51頁。

(一)《1940年投資顧問法》

該法的頒行是為了防止收費的投資顧問的欺詐或欺騙行為。比1934年證券交易法對交易的禁止規(guī)定更進一步的是，任何可以獲取公司重大非公開信息或?qū)咎貏e了解的人都被看做內(nèi)部人員，而不僅僅包括公司雇員和董事。內(nèi)部人員被禁止進行公司證券交易賺取投機利潤或者參與公司股票的賣空活動。每個管理人員、董事和持有公司股份10%以上的人，必須每月公布其持有公司證券的報告，反映持股的變化情況，這個報告是公眾信息。

(二)《1940年投資公司法》及其1970年修訂案

該法要求投資公司到SEC注冊，并接受其規(guī)范和管制。主要內(nèi)容有:第一，要求所有封閉或不封閉的投資公司(通常為共同基金)到SEC登記注冊。第二，要求投資公司在銷售證券前，向潛在投資者提供招股說明書。第三，要求外部人員(非雇員或所有者)作為投資公司董事會成員。第四，要求任何管理協(xié)議的變化均須征得股東的同意。第五，公司會計政策的使用必須前后一致。第六，限制投資公司的債務發(fā)行。第七，不得雇用有欺詐行為者擔任公司的高級管理人員。第八，嚴禁欺詐。第九，使公眾能獲得關于各家共同基金投資目標和費用率的說明。第十，基金的操作目的在于為股東盈利，而非基于管理上的目標。

(三)《1964年證券法修正案》及《1975年證券法修正案》

《1964年證券法修訂案》對場外交易的證券提出了注冊要求。同時還要求公司必須向證券交易委員會提供已審計的10K年報、3月份10Q季報、8K定向事件報告，包括合并、收購、董事的重新任命或會計人員資歷的變化(一般在事件發(fā)生的15天內(nèi)提交)。

《1975年證券法修訂案》對通過內(nèi)部了解而獲取投機利潤的行為處以大額罰款或低于10年的監(jiān)禁。但是對這些規(guī)定的違反仍然很嚴重。基于證券業(yè)道德水平的下降，議會通過、總統(tǒng)簽署了《1988年內(nèi)幕交易和證券欺詐強制法》，命令每個經(jīng)紀人和投資顧問建立、維持和強制制定書面政策和程序以防止對重大的、非公開的信息的誤用。新的法規(guī)對這些政策和程序要求給予更多刑事和民事處罰的規(guī)定，使人們開始關注到底什么樣的政策和程序最能滿足法規(guī)的要求。另外，《1975年證券法修訂案》還對新國家市場系統(tǒng)(NMS)的發(fā)展進行立法，建議形成一個大的、競爭的、集中管理的國家證券業(yè)系統(tǒng)。并取消了股票經(jīng)紀業(yè)務中固定的費率，這一做法也被人們視為證券業(yè)價格管制的放松。^[14]此后，經(jīng)紀人可以自由地按照自己愿意的比率設定手續(xù)費。

(四)《1970年證券投資者保護法》

該法成立了證券投資者保護公司(SIPC)，目的在于為經(jīng)紀公司的主顧提供保險，在公司破產(chǎn)或清算時為他們提供保障，恢復和提高投資者對資本市場的信心，提高對經(jīng)紀人和交易商金融責任要求的等級。作為一個非營利性組織，SIPC的職能類似于FDIC。法律要求所有的經(jīng)紀人和交易商以及所有是國家證券交易所會員的公司必須加入證券投資者保護公司，每年支付相當于公司收入0.19%的款項。此外，SIPC還監(jiān)管經(jīng)紀公司的財務狀況。

第四節(jié)　小結(jié):對金融管制效果的評價

通過以上一系列眾多管制條例的頒布、修訂和完善，使美國金融管理當局開始廣泛、深入地直接干預和介入金融機構(gòu)的日常經(jīng)營活動，也使美國的金融監(jiān)管逐步走上了法制化和系統(tǒng)化的軌道。

一、加強了聯(lián)邦政府對金融業(yè)的監(jiān)督管理

通過立法建立了聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、聯(lián)邦住房貸款銀行委員會、聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司等聯(lián)邦級金融監(jiān)管機構(gòu)，這些新組建的金融監(jiān)管機構(gòu)和原來已經(jīng)存在的貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備委員會一起，共同執(zhí)行金融監(jiān)督和管理職能，從而形成了一個規(guī)模較大的、多元的、分工協(xié)作的金融監(jiān)管組織體系(見圖3－3)。這一體系的形成標志著聯(lián)邦政府金融管理當局摒棄了長期實行的銀行自由經(jīng)營原則，從而實現(xiàn)了向以維持金融穩(wěn)定和保障存款安全為目標的集中統(tǒng)一管理的歷史性轉(zhuǎn)折，使整個金融體系的運行從此被納入到政府嚴格和全面監(jiān)管的軌道。

二、形成了相當穩(wěn)定的金融體系

上述法律嚴格區(qū)分了不同類別的金融機構(gòu)并規(guī)定了其業(yè)務范圍，還為每類金融機構(gòu)建立了防止?jié)撛诟偁帉κ秩肭值挠行ПＷo壁壘，限制了不同金融機構(gòu)之間的過度競爭，保證了金融行業(yè)的合理利潤，加上存款保險制度的保護，金融業(yè)非常穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)過全面的破產(chǎn)倒閉危機。從二戰(zhàn)結(jié)束到1979年，在任何一年中，金融機構(gòu)的倒閉數(shù)很少超過10家，即使在動蕩不安的20世紀70年代，尤其在1973年和1979年的“石油沖擊”中，銀行和儲蓄機構(gòu)的倒閉數(shù)也相當?shù)?見表4－1)。^[15]1945～1975年的30年間，美國工商企業(yè)年平均倒閉率(倒閉數(shù)占本行業(yè)企業(yè)總數(shù)的比率)是商業(yè)銀行年平均倒閉率的11倍多。^[16]此外，有關證券市場的一系列立法，規(guī)范了證券發(fā)行和交易活動，強化了對公司財務信息披露的經(jīng)濟與刑事處罰，全國證券交易商協(xié)會(NASD)也獲得了發(fā)展。^[17]因此，施瓦茨(Shwartz，1986)指出，美國在1933年以后就再也沒有發(fā)生“真正的金融危機”。薩默斯( Summer)認為，就美國1933年以來的情況看，施瓦茨的意見是正確的。金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展也穩(wěn)定了貨幣供應和工商企業(yè)的信貸規(guī)模，進而促進了經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。所以說，二戰(zhàn)后舊式銀行危機的消失是一個偉大的勝利，它比大多數(shù)廣泛宣傳的“福利計劃”更有利于大眾福利(弗里德曼和施瓦茨，1963)。

三、20世紀30～70年代美國金融管制的主要缺陷

雖然實現(xiàn)了金融穩(wěn)定的目標，但是，大蕭條時代所確立的金融管制體系事實上沒有針對銀行業(yè)的具體特點而制定出彈性指標體系，而是從市場職能穩(wěn)定的角度制定了簡單劃一的絕對性標準。正如美國學者艾倫·加特評價的那樣，^[18]“新政后的整套監(jiān)管體系在本質(zhì)上是武斷的，并且與市場要求的流動性相矛盾”。“大部分的管制條例均是為了公眾的利益而制定的，它們有時會產(chǎn)生一些問題，因為在條例通過之前，并沒有對其含義在所有的經(jīng)濟環(huán)境下進行分析。例如:存款保險的存在就產(chǎn)生了道德風險。由于存款人對其保險的存款并不太關心，銀行和儲蓄機構(gòu)就會利用它們?nèi)ミM行風險較高的投資活動。而且，管制條例在促進穩(wěn)定的同時也降低了效率，或者說是條例用令人討厭的方式挫傷了經(jīng)營的積極性。同時，管制條例對于外部不斷變化的環(huán)境反應太慢，靈活性很差，當管制條例阻礙了銀行獲利的時候，銀行家就施展出他們的聰明才智去規(guī)避管制”。例如，銀行家為了規(guī)避對州際銀行的限制，采取了多重銀行控股公司結(jié)構(gòu)和設立非銀行的銀行。另外，“不同管理機構(gòu)和管制條例的重復和沖突也可能造成混亂和低效率”(M.Kohn，1991)。因此，20世紀80年代的金融改革在某種意義上是不可避免的。

圖3－3　美國金融監(jiān)管組織體系

資料來源:特雷西·G.亨利克:《銀行分析家手冊》，轉(zhuǎn)引自張立洲:《走向混業(yè)經(jīng)營之路——金融創(chuàng)新、金融結(jié)構(gòu)與經(jīng)營體制變遷研究》，中國金融出版社，2003年，第91頁。

20世紀30～70年代金融監(jiān)管的主要缺陷是:第一，妨礙了金融業(yè)的競爭，影響了整個金融體系的效率，使許多低效率的金融機構(gòu)得以幸存。儲蓄貸款協(xié)會的危機一直被理論界視為監(jiān)管失敗的典型案例。第二，業(yè)務限制與地域限制使金融機構(gòu)不能實現(xiàn)資產(chǎn)多樣化經(jīng)營和地域擴張，以降低風險和成本，阻礙了金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，降低了金融效率，使美國銀行在國內(nèi)外競爭中處于劣勢，國際地位下滑。研究顯示，多樣化經(jīng)營有利于分散風險，增加盈利。例如，Kwan(1997)發(fā)現(xiàn)銀行控股公司的商業(yè)銀行子公司和證券子公司的報酬相關性很低，支持了當專業(yè)銀行從事其他投資銀行業(yè)務時，的確具有分散風險的功能。Lown et al.(2000)也指出，銀行合并人壽保險公司后，風險將會下降。第三，單一銀行制及其他各種管制使美國銀行家數(shù)眾多，規(guī)模偏小，資本實力和資產(chǎn)實力相對薄弱。同世界各國相比，美國的商業(yè)銀行是最多的。比如，加拿大只有七八家銀行，日本也只有幾十家，而美國在20世紀二三十年代曾達到31000家之多，以后長期穩(wěn)定在15000家左右，20世紀90年代有9000多家。^[19]據(jù)FDIC統(tǒng)計，截至2004年第一季度，美國商業(yè)銀行為7712家(FDIC，2004)。

【注釋】

[1]［美］艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經(jīng)濟科學出版社，1999年，第20頁。

[2]［美］赫伯特·斯坦:《美國總體經(jīng)濟史——從羅斯福到克林頓》，吉林人民出版社，1997年，第14頁。

[3]周子衡:《金融管制的確立及其變革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年，第43～46頁。

[4]馬紅霞、嚴洪波、陳革:《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學出版社，1998年，第124頁。

[5]馬紅霞、嚴紅波、陳革:《美國的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管》，武漢大學出版社，1998年，第7頁。

[6]［美］艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經(jīng)濟科學出版社，1999年，第19頁。

[7]［美］艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經(jīng)濟科學出版社，1999年，第24～58頁。

[8]但儲蓄機構(gòu)可比商業(yè)銀行多付1/4的利息，這是一項刺激住宅抵押貸款的措施。

[9]例如，White(1986)指出，《格拉斯—斯蒂格爾法》實施前的數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行從事證券業(yè)務并不會損害其自身的穩(wěn)定性。Puri(1996)更進一步指出，并沒有證據(jù)顯示，當商業(yè)銀行在從事證券銷售時，投資者與企業(yè)因利益沖突而受害。Barth et al.(1998)指出，對于商業(yè)銀行在從事投資銀行相關業(yè)務上有較多限制的國家，其銀行遭遇到危機的可能性更高。

[10]早在1829年，美國紐約州首先設立了“銀行安全基金”，規(guī)定在紐約州設立的銀行，每年應向基金委員會繳納其資本0.5%的款項，為期6年，直至達到3%為止，作為銀行破產(chǎn)時補償債權(quán)人的基金。同時，基金委員會還定期檢查銀行注冊和財務報表，這其實就是后來聯(lián)邦存款保險制度的雛形。

[11]全國證券交易商協(xié)會大約有6000家的證券公司會員和50萬名注冊的場外交易市場出售證券的代理人。雖然《1938年曼羅尼法》允許建立其他的交易協(xié)會與其相競爭，但是迄今為止還沒有建立任何別的協(xié)會。

[12]在金融管制立法中，最為典型的就是《金融服務現(xiàn)代化法》，此法作為新法涉及多部已有的金融立法的多項條款，或廢止，或修改，不一而足。參見周子衡:《金融管制的確立及其變革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2005年，第80頁。

[13]萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第53頁。

[14]20世紀60年代，美國司法部與證券交易委員會之間圍繞固定費率進行了持續(xù)的爭論，SEC堅決反對司法部要求取消固定費率的建議，但在司法部的一再堅持下，固定費率取消了。

[15]馬丁·費爾德斯坦:《20世紀80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學出版社，2000年，第457頁。

[16]美國《總統(tǒng)經(jīng)濟報告》，1991年，第176頁。

[17]馬丁·費爾德斯坦:《20世紀80年代美國經(jīng)濟政策》，經(jīng)濟科學出版社，2000年，第458頁。

[18]［美］艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經(jīng)濟科學出版社，1999年，第4～6頁。

[19]白欽先、郭翠榮:《各國金融體制比較》，中國金融出版社，2001年，第25頁。