第二章　基本不受管制的自由競爭時(shí)期(20世紀(jì)30年代以前)

自從1776年亞當(dāng)·斯密出版了《國富論》之后，“看不見的手”就成為市場經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，用亞當(dāng)·斯密的原話說:“利己的潤滑油會使齒輪奇跡般地正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會解決一切問題。”從此，以“看不見的手”作為范式基礎(chǔ)、崇尚自由放任政策的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)得以開創(chuàng)，并在整個(gè)19世紀(jì)占據(jù)統(tǒng)治地位。到19世紀(jì)70年代，瓦爾拉斯創(chuàng)立了一般均衡模型，使“看不見的手”的范式在形式上得到了嚴(yán)格的數(shù)學(xué)證明，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)自由放任的主張又被新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)揚(yáng)光大，當(dāng)時(shí)西歐和美國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也是最接近“看不見的手”所需要的完全競爭條件下的自由資本主義。

在金融領(lǐng)域，斯密提出了“真實(shí)票據(jù)理論”，^[1]即只要貸款是出于“生產(chǎn)”目的——支持商品和服務(wù)的生產(chǎn)，則貸款就會導(dǎo)致銀行系統(tǒng)儲備的增加，因此不會導(dǎo)致貨幣貶值。因此，斯密認(rèn)為，銀行的通貨數(shù)量不應(yīng)由在沒有銀行券的條件下流通中所應(yīng)有的金屬鑄幣量決定，各家銀行應(yīng)該從自身的最大利益出發(fā)，為追求利益和保證安全不去貼現(xiàn)“真實(shí)票據(jù)”以外的票據(jù)，這樣就不會引發(fā)通貨膨脹或緊縮，而且銀行的經(jīng)營也將是安全和穩(wěn)定的，“看不見的手”仍然能夠發(fā)揮作用，銀行之間的自由競爭仍然是可行的，也是必要的。然而，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，私人機(jī)構(gòu)發(fā)行貨幣常常因破壞社會的信用體系而對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響，這與斯密的“真實(shí)票據(jù)”理論所預(yù)想的完全不同。由此引發(fā)了1797～1825年的“金塊論戰(zhàn)”，最終導(dǎo)致統(tǒng)一貨幣發(fā)行的中央銀行紛紛建立，貨幣發(fā)行開始遵循質(zhì)同一、量可控、供應(yīng)有彈性的原則。而實(shí)際上，在古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里，貨幣是“中性”的，對經(jīng)濟(jì)沒有實(shí)質(zhì)性的影響，因此，中央銀行被從“看不見的手”信條所反對的政府干預(yù)中排除。他們認(rèn)為，中央銀行統(tǒng)一貨幣發(fā)行與統(tǒng)一度量衡一樣，只是便利于經(jīng)濟(jì)，其行為仍然是“守夜人”意義上的，而不是政府干預(yù)，中央銀行的另一項(xiàng)職能——建立全國統(tǒng)一的票據(jù)清算系統(tǒng)、協(xié)調(diào)票據(jù)清算在性質(zhì)上也是如此。但是，統(tǒng)一貨幣發(fā)行和票據(jù)清算后，銀行危機(jī)并沒有消失，由于銀行的經(jīng)營不善引發(fā)的整個(gè)金融體系的波動給社會經(jīng)濟(jì)帶來巨大的負(fù)面影響，這就與古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“貨幣中性”形成了明顯的悖論。因此，作為貨幣管理者的中央銀行逐漸開始承擔(dān)“信用保險(xiǎn)”的責(zé)任，作為眾多金融機(jī)構(gòu)的“最后貸款人”為其提供必要的資金支持和信用保證，其目標(biāo)是防止因公眾擠提銀行而造成經(jīng)濟(jì)的波動。最后貸款人本質(zhì)上也算不上金融監(jiān)管，但它卻為中央銀行后來進(jìn)一步自然地發(fā)展為廣泛的金融活動的監(jiān)管者奠定了基礎(chǔ)。

在20世紀(jì)30年代以前，美國的金融業(yè)務(wù)基本上是不受管制和自由競爭的，對銀行業(yè)務(wù)限制較少。即使在1913年美聯(lián)儲建立后，其主要任務(wù)也是發(fā)行鈔票、建立全國支付清算系統(tǒng)以及承擔(dān)最后貸款人的職責(zé)，而不是管理整個(gè)金融體系，特別不是金融機(jī)構(gòu)的微觀行為。

第一節(jié)　美國金融監(jiān)管的起源和初期發(fā)展

1781年，美國大陸國會通過法令，批準(zhǔn)在賓夕法尼亞州建立了第一家商業(yè)銀行，即美洲銀行。兩年后，紐約銀行和馬薩諸塞銀行相繼開業(yè)，從此美國開始進(jìn)入銀行業(yè)快速發(fā)展時(shí)期。根據(jù)不成文法的規(guī)定，任何人都有權(quán)從事銀行業(yè)及其他企業(yè)，因此由州注冊的銀行紛紛開業(yè)，這些銀行不僅負(fù)責(zé)存貸款業(yè)務(wù)，而且還可以發(fā)行可兌換金銀的銀行券。起初，各州立銀行通過自覺地限制銀行券的發(fā)行量，并采取保守的貸款策略均能夠維持其銀行券的價(jià)值，因此，各州政府沒有必要嚴(yán)密監(jiān)管各個(gè)銀行，大多數(shù)州只接受銀行注冊，除了個(gè)別州政府對商業(yè)銀行采取了一些必要的管理措施以外，聯(lián)邦政府對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營沒有任何形式的監(jiān)督和管理，更沒有相應(yīng)的金融管理法規(guī)。隨著銀行數(shù)量的增加，銀行券的發(fā)行量和種類也不斷增加，良莠不齊的銀行體系中出現(xiàn)了資本薄弱或經(jīng)營不善的銀行，它們無法保證其濫發(fā)的銀行券能夠隨時(shí)兌換，銀行的擠兌和倒閉發(fā)生了，大量的銀行丑聞也接踵而至。實(shí)際上，商業(yè)銀行發(fā)行銀行券是一種貨幣創(chuàng)造，而在當(dāng)時(shí)，這種貨幣創(chuàng)造能力沒有受到制度性的約束，各州銀行經(jīng)常由于欺詐或資本金不足而發(fā)生倒閉，倒閉銀行先前發(fā)行的銀行券也就變得分文不值，這種通貨紊亂給社會經(jīng)濟(jì)生活帶來巨大的危害。1787年頒布的《美國憲法》規(guī)定:“以美國的名義借錢……鑄造硬幣，管理本國及外國硬幣的價(jià)值，并確定硬幣的重量和度量標(biāo)準(zhǔn)?！痹诜缮?，《美國憲法》結(jié)束了各州自行發(fā)行貨幣而國會無權(quán)的狀態(tài)，但《美國憲法》并沒有創(chuàng)建中央銀行的意圖。由于缺乏統(tǒng)一的金融管理，各州銀行無視這一規(guī)定，仍然發(fā)行自己的銀行券，貨幣流通依然缺乏政策性控制，全國性的貨幣危機(jī)時(shí)常發(fā)生。為了整頓通貨、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)以及保護(hù)國家的獨(dú)立與安全，1790年12月14日，聯(lián)邦財(cái)政部長漢密爾頓(Alexander Hamilton)向國會提出了《關(guān)于設(shè)立國家銀行的報(bào)告》，^[2]要求通過國家銀行對各州商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督和管理。由于當(dāng)時(shí)人們還不了解建立金融管理體系的重要性，這一提案引起了激烈的爭論，爭論的焦點(diǎn)在于:究竟是由聯(lián)邦政府還是州政府來特許銀行經(jīng)營權(quán)，聯(lián)邦主義者積極倡導(dǎo)中央控制式的銀行系統(tǒng)，而農(nóng)業(yè)及其相關(guān)的利益團(tuán)體則要求由州政府來特許銀行經(jīng)營權(quán)。一年后，國會通過了漢密爾頓的提案，美國第一銀行(The First Bank of The United States)正式成立。

一、美國第一銀行關(guān)于金融管理的嘗試(1791～1811年)

美國第一銀行是美國中央銀行的雛形，也是美國最早的金融管理機(jī)構(gòu)。其總行設(shè)在費(fèi)城，并在波士頓、紐約、巴爾的摩、華盛頓、諾?？恕⒉闋査诡D、薩瓦納和新奧爾良設(shè)立了8個(gè)分行(在《1994年跨州銀行法》頒布前，美國的商業(yè)銀行都是禁止跨州設(shè)立分行的，這使得第一銀行具有其他商業(yè)銀行無法比擬的競爭優(yōu)勢，也遭到州立銀行的強(qiáng)烈反對)。美國第一銀行在聯(lián)邦注冊，執(zhí)照有效期為20年。該行股本為1000萬美元，其中80%由公眾認(rèn)購，聯(lián)邦政府掌握20%的股權(quán)。借鑒英格蘭銀行的經(jīng)驗(yàn)，漢密爾頓認(rèn)為，^[3]政府只要通過獎(jiǎng)懲制度使企業(yè)保持在正確道路上就足夠了，太多的干預(yù)會泯滅企業(yè)的進(jìn)取心、活力和創(chuàng)造力，國家直接經(jīng)營銀行難免會濫用權(quán)力，也會影響銀行經(jīng)營管理的效率。因此美國第一銀行是公私合營的性質(zhì)，主要由私人所有、私人經(jīng)營而又履行公共政策目標(biāo)。

美國第一銀行由一個(gè)25人組成的董事會負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，在25名董事中，5名董事由政府任命，其余20名由股東選舉產(chǎn)生。為了防止少數(shù)人操縱銀行，損害國家利益，法律規(guī)定，每個(gè)股東所持股份不得超過總股本的1/25，即1000股;每個(gè)股東至少擁有一票投票權(quán)，至多不超過30票，以此限制大股東的影響。此外，為了確保第一銀行為公眾利益服務(wù)，法律還規(guī)定它必須接受政府監(jiān)督，定期向政府報(bào)告;除個(gè)人賬戶外，一般分戶賬必須接受財(cái)政部檢查。如果這些權(quán)力還不足以確保第一銀行接受政府的監(jiān)督，還可用包括取消重新特許在內(nèi)的一切手段對其施加壓力。

美國國會授權(quán)第一銀行代理國庫、發(fā)行銀行券、對其他商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行總的監(jiān)督和管理。因此，第一銀行實(shí)際上擁有部分中央銀行的職能(Lash，1987)。美國第一銀行對其他商業(yè)銀行的監(jiān)督管理主要側(cè)重于敦促各州銀行迅速及時(shí)地清償他們的負(fù)債。每當(dāng)美國第一銀行收到州銀行的銀行券時(shí)，就立即向發(fā)行銀行收款，從而迫使各州銀行保持足夠的現(xiàn)金儲備，以保證償付所發(fā)行的銀行券。

美國第一銀行在當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了十分積極的作用，它邁出了美國金融管理歷史上的第一步。但是，正因?yàn)樗惺怪醒脬y行的權(quán)力，特別是限制州銀行業(yè)務(wù)的權(quán)力，美國第一銀行遭到南方種植園主勢力和幾乎所有的州銀行的極力反對，再加上金融管理方面經(jīng)驗(yàn)不足，不得不在1811年執(zhí)照期滿時(shí)停業(yè)。盡管如此，美國第一銀行還是開創(chuàng)了聯(lián)邦政府監(jiān)管銀行業(yè)的歷史，促進(jìn)了美國貨幣制度的統(tǒng)一。

但是，美國第一銀行所執(zhí)行的中央銀行金融管理職能又是很不健全的，這種不健全性表現(xiàn)在:^[4]

第一，美國第一銀行仍具有商業(yè)銀行的性質(zhì)，它面向公眾吸收存款，對美國政府、私人工商業(yè)大量提供貸款，這就使得其難以置身于超脫的地位，對其他商業(yè)銀行進(jìn)行有權(quán)威性的監(jiān)督管理。

第二，美國第一銀行沒有獨(dú)攬貨幣發(fā)行權(quán)，其他銀行仍可以發(fā)行自己的銀行券。當(dāng)時(shí)，美國第一銀行發(fā)行的銀行券為1000萬美元，在流通中的達(dá)500萬美元，只占當(dāng)時(shí)全國流通中貨幣量的20%。

第三，國會授權(quán)財(cái)政部長監(jiān)督檢查美國第一銀行除個(gè)人賬戶以外的所有業(yè)務(wù)，財(cái)政部長可以隨時(shí)要求美國第一銀行報(bào)告經(jīng)營情況。這就使美國第一銀行在某種程度上成了依附于財(cái)政部的附屬機(jī)構(gòu)，難以獨(dú)立行使金融管理權(quán)。

第一銀行被迫停業(yè)后，它所執(zhí)行的穩(wěn)健的貨幣政策隨之被取消，任何人只要有2萬美元就可以注冊一家州銀行。這樣，州銀行的數(shù)量迅猛增加，在1811～1816年短短的5年時(shí)間里，州銀行的數(shù)量從88家增加到264家。^[5]這些州銀行除負(fù)責(zé)存貸款業(yè)務(wù)外，還可以發(fā)行銀行券，尤其是在1812～1816年的英美戰(zhàn)爭期間，浩大的軍費(fèi)開支極大地?cái)U(kuò)大了銀行券的發(fā)行，導(dǎo)致銀行券大幅貶值，銀行風(fēng)險(xiǎn)劇增，州銀行的種種弊病暴露無遺，貨幣流通處于混亂狀態(tài)。于是，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長達(dá)拉斯提出重建國家銀行的議案，1817年1月，美國第二銀行正式成立。

二、美國第二銀行關(guān)于金融管理的再次嘗試(1817～1836年)

美國第二銀行組建的方式、授權(quán)范圍等基本與第一銀行相同，但其資本總額為第一銀行的3.5倍，雄厚的資本實(shí)力為其管理貨幣流通、控制其他商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)活動提供了有利條件，因而美國第二銀行的功績超過了第一銀行。首先，美國第二銀行通過發(fā)行自己的銀行券，逐步將各州銀行無法償付的或貶值的銀行券逐出流通領(lǐng)域，從而使第二銀行的銀行券成為貨幣流通中的主導(dǎo)力量，引導(dǎo)貨幣流通走向正常。當(dāng)時(shí)，全美國法定貨幣不足7000萬美元，而美國第二銀行的資本為3500萬美元?？梢?，第二銀行確實(shí)改變了貨幣供給，事實(shí)上發(fā)揮了某些中央銀行的控制作用，全美國的金融穩(wěn)定出現(xiàn)了，并持續(xù)了十多年。其次，美國第二銀行通過迅速清算州銀行的銀行券敦促其改善經(jīng)營管理，限制銀行券的發(fā)行，同時(shí)也有利于保證全國的貨幣清算系統(tǒng)正常運(yùn)行。最后，美國第二銀行具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，基本不受政府的控制和左右。

但是，由于缺乏彈性貨幣，即額外的法定貨幣無法被隨意創(chuàng)造出來，第二銀行不能積極地充當(dāng)最后貸款人的角色，在發(fā)生金融危機(jī)時(shí)向市場注入流動性。同時(shí)，第二銀行同樣遭到政府部門、州銀行、農(nóng)場主和企業(yè)家的強(qiáng)烈反對。1833年底，杰克遜總統(tǒng)將聯(lián)邦政府在第二銀行及其分行的存款全部撤回，存入州銀行，此舉削弱了第二銀行的資金實(shí)力。1836年3月，杰克遜總統(tǒng)拒絕為其頒發(fā)繼續(xù)營業(yè)的執(zhí)照，第二銀行只好轉(zhuǎn)變成一家州銀行，從而放棄了對銀行業(yè)的監(jiān)督和管理。

第二節(jié)　自由銀行體制(1836～1863年)

第二銀行停業(yè)后，由于整個(gè)銀行業(yè)失去了統(tǒng)一的調(diào)節(jié)和管理機(jī)構(gòu)，美國銀行體系經(jīng)歷了長達(dá)27年的混亂時(shí)期(1836～1863 年)，歷史上稱為自由銀行時(shí)期(自由銀行制度中的“自由”是指自由進(jìn)入和退出銀行業(yè))。1837年，密執(zhí)安州率先通過《自由銀行法》，而后，一些州相繼頒布自由銀行法，任何人只要滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)和最低資本要求，即可獲得銀行注冊申請。在這種制度安排下，出現(xiàn)了很多所謂的“野貓銀行”，即“想怎么干就怎么干”。美國州銀行的膨脹更為迅速，州銀行的數(shù)量增加了一倍，達(dá)到1600多家，貸款額由以前的2億美元猛增到5億美元。各銀行競相發(fā)行自己的銀行券上千種，^[6]由于資本不足，發(fā)行質(zhì)量日益低劣，銀行倒閉頻繁，使存款人和企業(yè)蒙受損失，正常的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動受到干擾，引起經(jīng)濟(jì)劇烈震蕩。人們開始認(rèn)識到統(tǒng)一金融管理的重要性，認(rèn)識到像美國第一銀行和第二銀行那樣的金融管理方式和管理體系，對一個(gè)商品經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)的社會來講不僅是必要的，而且是必須的。

第三節(jié)　二重性銀行體制

自由銀行體制時(shí)期的金融混亂，制約了美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再加上美國南北戰(zhàn)爭的財(cái)政需要，統(tǒng)一貨幣流通和金融管理的呼聲日益高漲。1861年，財(cái)政部長蔡斯向國會提出了建立國民銀行制度的議案。經(jīng)過反復(fù)討論，國會于1863年通過了《國民通貨法》，于1864年通過了《國民銀行法》，這兩個(gè)法案后來被統(tǒng)稱為《國民銀行法》。它標(biāo)志著聯(lián)邦政府開始全面而持續(xù)地介入金融制度領(lǐng)域，一種新的聯(lián)邦特許經(jīng)營銀行體系建立了。同時(shí)，它將“兩重性”這一概念引入美國金融制度，這反映了美國政治結(jié)構(gòu)中的制衡與分權(quán)特征的二重性銀行體制(聯(lián)邦銀行制度與州銀行制度)得以形成(Lash，1987)。后來，這種結(jié)構(gòu)自然延伸到其他儲備性金融機(jī)構(gòu)，也使美國的金融監(jiān)管呈現(xiàn)聯(lián)邦和州二元監(jiān)管的特征。

一、國民銀行制度的主要立法措施

《國民銀行法》是美國銀行史上第一個(gè)關(guān)于統(tǒng)一全國銀行業(yè)和金融業(yè)的大法，從法律上確立了美國聯(lián)邦政府對銀行業(yè)監(jiān)督和管理的權(quán)威。國會試圖通過建立國民銀行體系取代州銀行的分散經(jīng)營，并將這一體系置于一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)督管理之下，從而協(xié)調(diào)貨幣流通，保證金融穩(wěn)定。《國民銀行法》的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面:

(一)建立國民銀行體系

所謂國民銀行，就是在聯(lián)邦金融管理機(jī)構(gòu)注冊、由聯(lián)邦政府發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的銀行。在美國《國民銀行法》頒布以前，除了曾經(jīng)短暫存在的美國第一銀行和美國第二銀行是在聯(lián)邦注冊的以外，所有的銀行都是在州注冊，由州政府發(fā)放營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行經(jīng)營的。根據(jù)《國民銀行法》，在美國建立五十個(gè)中心儲備城市，以這些城市為基礎(chǔ)，構(gòu)成國民銀行體系的地區(qū)框架。凡是符合聯(lián)邦政府規(guī)定要求的，都可以申領(lǐng)國民銀行執(zhí)照，成為國民銀行。但必須遵從許多嚴(yán)格的規(guī)定:

1.實(shí)行存款準(zhǔn)備金制度^[7]

將國民銀行分成農(nóng)村銀行、儲備城市銀行(在47個(gè)指定城市的國民銀行)和中心儲備城市銀行(在紐約、芝加哥和圣路易斯三個(gè)城市的國民銀行)，以不同存款準(zhǔn)備金比率作為聯(lián)系這三級銀行之間的紐帶。農(nóng)村銀行必須將部分準(zhǔn)備金以現(xiàn)金方式作為庫存，其余部分存放在儲備城市銀行或中心儲備城市銀行;儲備城市銀行的部分準(zhǔn)備金也必須是現(xiàn)金，其余部分存放到中心儲備城市銀行;中心儲備城市銀行本身的全部準(zhǔn)備金，必須以現(xiàn)金庫存的形式自己保存。

2.建立發(fā)行銀行券的擔(dān)保制度

新開辦的國民銀行必須向聯(lián)邦政府繳存相當(dāng)于其資本1/3的聯(lián)邦公債券，作為發(fā)行銀行券的擔(dān)保，發(fā)行擔(dān)保最初規(guī)定為發(fā)行額的90%，后來改為100%。作為銀行券發(fā)行擔(dān)保的聯(lián)邦政府債券必須存在新成立的貨幣監(jiān)理署，一旦國民銀行倒閉，由貨幣監(jiān)理署出售這些公債來代償銀行券持有人，增強(qiáng)了銀行券的安全性。

3.注冊資本的規(guī)定

申請聯(lián)邦注冊的銀行必須符合最低注冊資本數(shù)額以及其他有關(guān)注冊資本的規(guī)定。例如，3000人口以下城市國民銀行的最低注冊資本最初規(guī)定為5萬美元，1900年，為了吸引州銀行加入國民銀行體系，又將其降為2.5萬美元，大大放松了對國民銀行注冊的管理。

4.其他有關(guān)規(guī)定

國民銀行必須遵守貸款結(jié)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，對任何客戶的貸款不得超過該行資本總額的10%。國民銀行實(shí)行單一銀行制，不準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。同時(shí)，不準(zhǔn)經(jīng)營信托業(yè)務(wù)。

(二)成立貨幣監(jiān)理署行使對國民銀行的管理、監(jiān)督、檢查職能

《國民銀行法》規(guī)定，在財(cái)政部下設(shè)貨幣監(jiān)理署，具體負(fù)責(zé)國民銀行的注冊審批;檢查國民銀行的資本運(yùn)營、貸款比例等是否符合要求;執(zhí)行存款準(zhǔn)備金和發(fā)行準(zhǔn)備金的規(guī)定等。當(dāng)國民銀行被認(rèn)為經(jīng)營管理混亂或違反金融法規(guī)以及貨幣監(jiān)理署的有關(guān)規(guī)定時(shí)，各貨幣監(jiān)理署辦事處有權(quán)命令其停止經(jīng)營進(jìn)行整頓;有權(quán)撤換國民銀行的正、副行長等高級負(fù)責(zé)人員;有權(quán)實(shí)行對其負(fù)責(zé)人的罰款制度;有權(quán)接管國民銀行的資產(chǎn)或指派專人代理經(jīng)營。

貨幣監(jiān)理署是美國金融史上最早的監(jiān)督管理部門，隸屬于財(cái)政部。當(dāng)時(shí)，國會想利用財(cái)政部的管理職能，一方面籌措戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)，另一方面統(tǒng)一管理美國的金融活動。貨幣監(jiān)理署設(shè)有一名貨幣監(jiān)理官(也叫通貨總監(jiān))和四名貨幣監(jiān)理副官。貨幣監(jiān)理官由總統(tǒng)任命、參議院批準(zhǔn)，任期五年。美國財(cái)政部長有權(quán)任命其他四名貨幣監(jiān)理副官。貨幣監(jiān)理官和貨幣監(jiān)理副官之下設(shè)銀行監(jiān)督、政策研究、銀行監(jiān)察執(zhí)法、法律與公共事務(wù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與法規(guī)六個(gè)部，總部設(shè)在華盛頓特區(qū)，并在全國六個(gè)區(qū)設(shè)有辦事處，分布在美國各主要城市或地區(qū)，分別負(fù)責(zé)該地區(qū)金融監(jiān)督管理事宜。各個(gè)辦事處的行政管理費(fèi)用不靠財(cái)政部撥款，而是由辦事處直接向國民銀行收取管理費(fèi)用解決。

貨幣監(jiān)理署在隸屬于美國財(cái)政部的同時(shí)，又是美國聯(lián)邦政府的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，它對國會負(fù)有特殊責(zé)任，每年必須向國會報(bào)告其職責(zé)履行情況，其中主要包括:全國國民銀行的資產(chǎn)負(fù)債總額、市場通貨總額;當(dāng)年破產(chǎn)清理的國民銀行數(shù)量及其未清償資產(chǎn);當(dāng)年貨幣監(jiān)理署對各種金融管理法規(guī)的增訂或修改;報(bào)告各州銀行的資產(chǎn)、負(fù)債和總體運(yùn)營情況(這些統(tǒng)計(jì)資料由貨幣監(jiān)理署從各州的金融管理部門取得);貨幣監(jiān)理署工作人員的工資總額以及全年行政管理費(fèi)用開支。

(三)建立州銀行發(fā)行銀行券的征稅制度

《國民銀行法》規(guī)定，任何州銀行發(fā)行的銀行券都必須按規(guī)定的比率繳納發(fā)行稅，這一比率最初規(guī)定為2%，1865年3月提高到10%，這樣，州銀行券的發(fā)行不得不收斂，從而確立了國民銀行的專有發(fā)行權(quán)。

二、國民銀行制度的成效評價(jià)

國民銀行制度統(tǒng)一了貨幣發(fā)行，建立了存款準(zhǔn)備金制度，設(shè)立了美國歷史上首家聯(lián)邦級金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——貨幣監(jiān)理署，標(biāo)志著美國金融監(jiān)管制度的開始。國民銀行制度造就了一批資本雄厚、管理有序的大型商業(yè)銀行，并通過它們貫徹政府的金融政策，在諸多方面顯著改善了美國銀行業(yè)。例如，發(fā)行統(tǒng)一紙幣以取代類型眾多的州銀行券，為貨幣的相對穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，提高了金融體系的效率;最低資本和最低儲備要求在一定程度上保障了銀行券的安全性等。但是，國民銀行制度仍然存在嚴(yán)重的制度缺陷，未能承擔(dān)起建立穩(wěn)定銀行體系的任務(wù)。

(一)貨幣發(fā)行缺乏彈性

在國民銀行制度下，貨幣發(fā)行以國民銀行持有的政府債券為保證，貨幣流通量完全取決于債券市場的變化，而不能對經(jīng)濟(jì)生活中的貨幣需求做出靈活反應(yīng)與調(diào)整。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長加速時(shí)，流通中貨幣緊缺，在經(jīng)濟(jì)不振時(shí)，貨幣反倒充斥市場。特別是當(dāng)個(gè)別銀行發(fā)生擠兌甚至倒閉時(shí)，其他銀行和公眾爭相追逐現(xiàn)金，引起現(xiàn)金短缺，觸發(fā)信用危機(jī)。而且，當(dāng)支票存款和現(xiàn)金共同構(gòu)成流通中貨幣總量時(shí)，貨幣發(fā)行制度卻不允許支票存款和現(xiàn)金的互相轉(zhuǎn)化，因此，國民銀行不能承擔(dān)最后貸款人職責(zé)，結(jié)果經(jīng)濟(jì)動蕩時(shí)有發(fā)生。1873年、1884年、1893年及1907年接連發(fā)生的銀行倒閉和金融危機(jī)充分暴露了國民銀行制度的內(nèi)在缺陷，尤其是1907年的銀行危機(jī)更是使信用支付盡失(Chandler，1977)。

(二)存款準(zhǔn)備金制度分散且不靈活

在國民銀行制度下，存款準(zhǔn)備金都是分散在47個(gè)儲備城市和3個(gè)中心儲備城市的各個(gè)國民銀行保存的。這種分散的準(zhǔn)備金制度給資金調(diào)度帶來迂回、緩慢等困難。特別是在農(nóng)作物銷售季節(jié)貨幣需求量增加時(shí)，農(nóng)村銀行將提取它們在儲備城市銀行的準(zhǔn)備金，而儲備城市銀行現(xiàn)金庫存減少，又去提取在中心儲備城市銀行的準(zhǔn)備金。所有這些對貨幣的需求，最終都會集中在少數(shù)幾家中心儲備城市銀行身上，一旦它們不能滿足需要，就會引起利率上升、銀行倒閉，甚至導(dǎo)致信用危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退。

(三)忽視了對州注冊銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理

國會頒布《國民銀行法》的初衷，是想通過建立國民銀行體系使各州銀行迅速轉(zhuǎn)入國民銀行，一方面使國民銀行券成為統(tǒng)一的貨幣，另一方面便于貨幣監(jiān)理署對整個(gè)銀行體系的監(jiān)督和管理。而實(shí)際上，國民銀行并沒有取代州銀行，州銀行仍以較快的速度發(fā)展，到1890年，州銀行增加到2000多家，與當(dāng)時(shí)國民銀行的數(shù)量形成1∶1的比例(萬紅，1987)。這是由于州銀行的支票存款不用上繳存款準(zhǔn)備金，對州銀行的注冊資本要求、貸款管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營管理都比國民銀行松得多。而且，在執(zhí)行政府政策方面，州注冊銀行不承擔(dān)任何義務(wù)性責(zé)任，這使得許多銀行寧愿在州注冊而不在聯(lián)邦注冊。結(jié)果，在國民銀行體系迅速壯大的同時(shí)，州銀行體系同樣以它特有的生命力不斷發(fā)展，形成了美國至今仍保持著的獨(dú)特的二重銀行體制。另一方面，為了吸引州銀行加入，國民銀行曾一度降低貸款限制或放寬資本和準(zhǔn)備金的要求，這無疑加劇了銀行體系的脆弱。

除州銀行外，當(dāng)時(shí)美國還有2500多家其他金融機(jī)構(gòu)，如儲蓄貸款協(xié)會、互助儲蓄銀行、信貸公會等等，它們也被排斥在監(jiān)督、管理的范圍之外。這些金融機(jī)構(gòu)和州銀行一樣，經(jīng)常由于經(jīng)營不善發(fā)生倒閉，引起金融風(fēng)潮。

一系列金融恐慌表明，建立國民銀行體系并不能圓滿地解決統(tǒng)一貨幣發(fā)行、統(tǒng)一銀行管理等一系列宏觀金融管理問題。美國政界對金融業(yè)權(quán)力集中所持的恐懼和反對態(tài)度開始改變，銀行界也強(qiáng)烈呼吁建立最高金融機(jī)構(gòu)，以穩(wěn)定金融體系。事實(shí)上，“沒有明顯的或單一的原因?qū)σl(fā)金融恐慌負(fù)責(zé)，但是，這一事件從根本上動搖了美國的金融體系，促使美國銀行體系進(jìn)行根本性的法律變革”。^[8]

第四節(jié)　聯(lián)邦儲備體系的建立

在接連發(fā)生的金融危機(jī)的觸動下，人們開始從不同的側(cè)面考察美國銀行體系存在的問題:缺少一個(gè)強(qiáng)有力的“最后貸款人”;缺少一個(gè)有彈性的、集中的貨幣供應(yīng)系統(tǒng);缺少一個(gè)將全國銀行業(yè)的清算業(yè)務(wù)連接起來的清算系統(tǒng)。接下來就改革國民銀行制度還是建立中央銀行，美國政界和銀行界進(jìn)行了激烈的爭論，一部分人主張維持國民銀行制度不變，認(rèn)為美國19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融混亂，不是由于國民銀行制度本身的漏洞引起的。另一部分人則認(rèn)為，當(dāng)時(shí)美國銀行體系存在的三大問題，不可能通過改良國民銀行制度解決，他們主張建立中央銀行，執(zhí)行如下職能:第一，作為“銀行的銀行”向商業(yè)銀行提供最后貸款支持，以維持金融和信貸的穩(wěn)定。第二，統(tǒng)管貨幣發(fā)行、調(diào)節(jié)貨幣流通，以保證貨幣流通的穩(wěn)定正常。第三，作為全國的清算中心，提供高效率的清算工具，保證資金運(yùn)轉(zhuǎn)自如。

盡管國民銀行制度遇到了難以解決的困難，但反對建立中央銀行制度的勢力非常強(qiáng)大，建立中央銀行的意見很難得到采納。主張建立中央銀行派的首領(lǐng)、參議員奧爾德里奇(Aldrch)秘密召集美國一些銀行的總裁和銀行方面的專家在佐治亞州一個(gè)偏僻的小島上舉行會議，討論關(guān)于建立美國中央銀行的提案，會議形成了著名的“奧爾德里奇計(jì)劃”，該計(jì)劃大膽提出中央銀行獨(dú)立于財(cái)政部、由中央銀行統(tǒng)一管理貨幣發(fā)行和金融行政管理等建議。由于遭到來自各方面的反對，該議案未被國會通過，但是奧爾德里奇計(jì)劃所提出的關(guān)于建立中央銀行的合理設(shè)想?yún)s引起了人們的廣泛關(guān)注，贊同奧爾德里奇計(jì)劃的人越來越多。1908年，美國國會建立了“國民貨幣委員會”，對銀行業(yè)存在的問題進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)查并重新審議了奧爾德里奇計(jì)劃。經(jīng)過該委員會幾年的醞釀和長時(shí)間的激烈討論，他們認(rèn)為，奧爾德里奇計(jì)劃不僅可行，而且必須實(shí)行。1913年，國會在奧爾德里奇計(jì)劃的基礎(chǔ)上，采取立法的形式將國民貨幣委員會的調(diào)查研究結(jié)果具體化，這就是《1913年聯(lián)邦儲備法》。12月23日，威爾遜總統(tǒng)簽署了該法律?！?913年聯(lián)邦儲備法》的主要目的是:建立一個(gè)迫切需要的中央銀行機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起鞏固準(zhǔn)備金制度，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量;擔(dān)負(fù)起全國票據(jù)清算及對銀行實(shí)行聯(lián)邦級全面監(jiān)督的任務(wù)。次年，依法設(shè)立了美國的中央銀行——聯(lián)邦儲備體系。

聯(lián)邦儲備體系的建立具有里程碑式的意義，因?yàn)樗粌H是美國聯(lián)邦政府與地方政府多次博弈的結(jié)果，而且也表明了美國金融監(jiān)督體系的確立(易憲容，2002)。

一、建立聯(lián)邦儲備體系的具體措施

《1913年聯(lián)邦儲備法》關(guān)于建立聯(lián)邦儲備體系的具體措施包括:

(一)在全國劃分12個(gè)聯(lián)邦儲備區(qū)并設(shè)立聯(lián)邦儲備銀行

“《聯(lián)邦儲備法》大致是分權(quán)，而不是中央集權(quán)”(Paker.Willis，1915)。法律劃分的12個(gè)儲備區(qū)分別是:波士頓、紐約、費(fèi)城、克利夫蘭、里士滿、亞特蘭大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波羅斯、堪薩斯城、達(dá)拉斯和舊金山。每個(gè)儲備區(qū)由一個(gè)字母和數(shù)碼來表示(見表2－1)。所有的美國貨幣都帶有首次將它投入流通的那個(gè)儲備銀行的字母和數(shù)字標(biāo)識。每個(gè)儲備區(qū)建立一個(gè)聯(lián)邦儲備銀行，又在中心城市設(shè)立了25家分行。作為中央銀行體系的運(yùn)作機(jī)構(gòu)和組成部分，每家聯(lián)邦儲備銀行都有由全職官員和雇員組成的班子來管理和操作，一般設(shè)9名理事，銀行、工商業(yè)和公共部門的代表各占三分之一。每個(gè)成員銀行都有權(quán)參加本儲備區(qū)聯(lián)邦儲備銀行理事的選舉。每個(gè)聯(lián)邦儲備銀行資本額至少為400萬美元，其收益超過其自有資本6%的部分，一半上繳聯(lián)邦政府，一半留作本儲備銀行的公積金。但是，如果公積金已達(dá)到該行實(shí)收股本的40%時(shí)，超額收益必須全部上繳政府，政府用來減少聯(lián)邦政府債券或增加貨幣發(fā)行的準(zhǔn)備金。聯(lián)邦儲備銀行執(zhí)行聯(lián)儲體系的整體功能，包括運(yùn)作全國支付系統(tǒng)、調(diào)撥國家的通貨與鑄幣、監(jiān)管成員銀行、代理國庫等。除此之外，每個(gè)聯(lián)邦儲備銀行還充當(dāng)所在地區(qū)其他銀行的儲存機(jī)構(gòu)，并履行其他區(qū)內(nèi)責(zé)任。12個(gè)地區(qū)聯(lián)邦儲備銀行好比是紀(jì)念碑，標(biāo)志著全國一致期望在不同的地區(qū)創(chuàng)造各自獨(dú)立的貨幣政策(馬丁·邁耶，2002)。

表2－1　聯(lián)邦儲備區(qū)銀行及其分行

續(xù)表

資料來源:陳元主編:《美國銀行監(jiān)管》，中國金融出版社，1998年，第9頁。

(二)建立聯(lián)邦儲備委員會

聯(lián)邦儲備委員會直接對國會負(fù)責(zé)，不聽命于其他任何部門，總統(tǒng)未經(jīng)國會批準(zhǔn)也不能對其發(fā)布指令。聯(lián)邦儲備委員會由七名理事組成，每個(gè)理事必須來自不同的聯(lián)邦儲備區(qū)，而且要有來自政府部門、銀行界、工商界、農(nóng)業(yè)和學(xué)術(shù)界等各方面的代表，以保證委員會能廣泛代表和反映各地區(qū)和各界的利益和意見。財(cái)政部長與通貨總監(jiān)作為當(dāng)然理事，^[9]理事由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期14年，任期相互交錯(cuò)，每逢偶數(shù)年份的1月31日即有一位理事的任職期滿，任職期滿后的理事不能連任，如果沒有重大過失或特殊原因，^[10]也不能撤職。因此，理事們可以抵御選舉周期所帶來的短期政治壓力。委員會的主席和副主席由總統(tǒng)在7名理事中任命，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，任期四年，可以連任。聯(lián)邦儲備委員會的職責(zé)是對國內(nèi)及國際金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出全面的分析。此外，它還擁有金融行政管理的責(zé)任，包括實(shí)行對會員銀行的存款準(zhǔn)備金制度;批準(zhǔn)各儲備銀行的互相貼現(xiàn);監(jiān)督聯(lián)邦儲備券的發(fā)行和收回;劃分儲備城市和中心儲備城市的地理區(qū)域;任免儲備銀行官員、終止儲備銀行業(yè)務(wù)等權(quán)力。

(三)強(qiáng)制國民銀行加入聯(lián)邦儲備體系成為會員銀行

法律規(guī)定，國民銀行必須加入聯(lián)儲體系，符合條件的州銀行可以自愿申請加入聯(lián)邦儲備體系。所有會員銀行，無論是州銀行還是國民銀行，都必須認(rèn)購聯(lián)邦儲備銀行的股票，其認(rèn)購額度為各成員銀行自有資本和盈余的6%。聯(lián)邦儲備銀行對會員銀行的股份按6%的固定利率付給股息。如會員銀行資本增加，應(yīng)按比例增加認(rèn)購儲備銀行的股票;反之，則減少認(rèn)購儲備銀行的股票。聯(lián)邦儲備銀行的股份不能由個(gè)人購買，也不能出售或用作貸款抵押。會員銀行可以享受到從聯(lián)邦儲備取得貼現(xiàn)貸款和免費(fèi)清算服務(wù)的利益，同時(shí)，要接受聯(lián)儲嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，如上繳存款準(zhǔn)備金，聽從聯(lián)儲的政策性、技術(shù)性的指導(dǎo)甚至命令。因此，很多州銀行不愿意參加聯(lián)邦儲備體系。

(四)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金制度

會員銀行必須按規(guī)定比率無息地向聯(lián)邦儲備銀行上繳存款準(zhǔn)備金。會員銀行被劃分為:儲備城市銀行、城市銀行和農(nóng)村銀行，不同種類銀行的準(zhǔn)備金要求各不相同。儲備城市銀行、城市銀行和農(nóng)村銀行活期存款的準(zhǔn)備金率分別是: 18%、15%和12%，定期存款的準(zhǔn)備金率一律是5%。上述三類銀行的準(zhǔn)備金分別按7/18、6/15、5/12的比率存放在本儲備區(qū)的聯(lián)邦儲備銀行，其余自便，或作為自己的庫存現(xiàn)金，或存放在聯(lián)邦儲備銀行。

(五)辦理對會員銀行的票據(jù)再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)

儲備銀行通過貼現(xiàn)窗口對會員銀行的各種短期商業(yè)票據(jù)(不超過90天)、農(nóng)業(yè)票據(jù)(不超過6個(gè)月)、進(jìn)出口貿(mào)易票據(jù)(不超過3個(gè)月)進(jìn)行再貼現(xiàn)，對與證券交易有關(guān)的票據(jù)不予再貼現(xiàn)。聯(lián)邦儲備銀行可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和金融政策的要求，隨時(shí)對再貼現(xiàn)率進(jìn)行調(diào)整。

(六)發(fā)行聯(lián)邦儲備券并進(jìn)行政府債券買賣以及其他票據(jù)交易和黃金交易

聯(lián)邦儲備券的發(fā)行要以100%的商業(yè)票據(jù)、40%的黃金或黃金券作為發(fā)行保證，各儲備銀行只允許以自己發(fā)行的聯(lián)邦儲備券作為支付手段。聯(lián)邦儲備體系還專門組織聯(lián)邦儲備銀行進(jìn)行政府債券買賣交易、其他票據(jù)交易以及黃金交易，通過買進(jìn)證券和票據(jù)，用聯(lián)邦儲備券占領(lǐng)貨幣流通領(lǐng)域，逐漸收回并取消國民銀行發(fā)行的銀行券。

(七)建立聯(lián)邦咨詢委員會

這個(gè)委員會負(fù)責(zé)對金融活動、銀行經(jīng)營和信貸政策等進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議和方案。其成員由每個(gè)儲備區(qū)各派一名代表組成，傳統(tǒng)上是一名商業(yè)銀行家。根據(jù)法律規(guī)定，該委員會每年應(yīng)該與華盛頓的聯(lián)儲委員會會晤四次，討論經(jīng)濟(jì)和銀行事宜。

(八)對會員銀行提供免費(fèi)票據(jù)清算服務(wù)

為保證支付系統(tǒng)盡可能高效和安全地運(yùn)作，美聯(lián)儲積極介入美國支付系統(tǒng)的業(yè)務(wù)。從1913～1920年期間，聯(lián)邦儲備法經(jīng)歷了不斷的修訂或增訂。例如，為了提高金融服務(wù)效率，加速結(jié)算過程，1917年，聯(lián)邦儲備銀行開始辦理對非會員銀行的票據(jù)清算; 1920年，面臨大量農(nóng)業(yè)銀行破產(chǎn)倒閉，聯(lián)邦儲備法作出新規(guī)定，放寬對州農(nóng)業(yè)銀行加入聯(lián)邦儲備體系的限制條件并簡化申請手續(xù)，還增加了儲備銀行對農(nóng)業(yè)票據(jù)貼現(xiàn)的數(shù)額等。

圖2－1　聯(lián)邦儲備體系的組織結(jié)構(gòu)

資料來源:萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第36頁。

二、聯(lián)邦儲備體系運(yùn)行中存在的問題

《聯(lián)邦儲備法》和在它的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的聯(lián)邦儲備體系，在美國金融史上打開了嶄新的一頁。它初步建立了中央銀行對商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)督與管理的組織體系，在統(tǒng)一貨幣發(fā)行、作為最后貸款人為金融機(jī)構(gòu)提供貸款和統(tǒng)一全國票據(jù)清算等方面，都與以前的國民銀行制度有著質(zhì)的不同，或者說產(chǎn)生了一種質(zhì)的飛躍。特別是最后貸款人機(jī)制的建立，形成了以中央銀行提供彈性貨幣供給為特征的金融監(jiān)管。因?yàn)椋胄械淖詈筚J款可以成為迫使其他金融機(jī)構(gòu)遵從其指令的一個(gè)重要砝碼，中央銀行可以借此干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為。至此，美國現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管開始形成。

但是，受當(dāng)時(shí)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，加之自身經(jīng)驗(yàn)不足，聯(lián)邦儲備體系建立的初期，并不重視建立貨幣和信貸政策調(diào)節(jié)體系，并以此調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，它很少直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營行為，更不對金融服務(wù)和利率等市場價(jià)格進(jìn)行直接控制，尤其嚴(yán)重的是存在以下兩個(gè)方面的缺陷:

(一)沒有把州銀行和其他金融機(jī)構(gòu)納入美聯(lián)儲的監(jiān)督體系之中

聯(lián)邦儲備體系犯了和50年前國民銀行制度同樣的錯(cuò)誤，即沒有把當(dāng)時(shí)已經(jīng)在金融領(lǐng)域占有一席之地的其他金融機(jī)構(gòu)包括在其監(jiān)管范圍之內(nèi)。另外，聯(lián)邦儲備法規(guī)定，符合條件的州銀行可以自愿申請加入聯(lián)邦儲備體系，但是，考慮到聯(lián)邦儲備體系對會員銀行實(shí)施的嚴(yán)格管理，很少有州銀行自愿加入，^[11]這就使得美國聯(lián)邦儲備體系在發(fā)揮統(tǒng)一管理、監(jiān)督金融活動的職能方面有較大的局限性。換句話說，只要僅有1/3左右的銀行是聯(lián)儲體系的成員，并因此接受美聯(lián)儲的監(jiān)管，則對全國金融業(yè)的監(jiān)管不可能真正有效。而且，聯(lián)儲的建立也加劇了雙軌銀行體系爭奪成員銀行的競爭，競爭放寬了資本、準(zhǔn)備金要求和貸款限制，削弱了銀行的資金實(shí)力，影響了銀行的利潤水平。因而，美國聯(lián)邦儲備體系建立后，銀行倒閉的浪潮并沒有衰減，1921～1929年間，有5700家銀行倒閉，1930～1932年又有5100家銀行倒閉，直至1933年，銀行倒閉的風(fēng)潮達(dá)到頂峰，迫使羅斯福總統(tǒng)下令對所有銀行進(jìn)行停業(yè)整頓。

(二)沒能真正獨(dú)立地承擔(dān)起統(tǒng)一管理金融活動的職能

聯(lián)邦儲備體系成立初期，金融決策權(quán)和管理權(quán)分散在12家聯(lián)邦儲備銀行，它們各自發(fā)行聯(lián)邦儲備券，各自制定本地區(qū)的貼現(xiàn)率，并對本地區(qū)的金融活動進(jìn)行管理。因此，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦儲備體系還是一種相對分散的中央銀行體制，難以實(shí)現(xiàn)對金融活動的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一調(diào)節(jié)和統(tǒng)一管理。更重要的是，財(cái)政部長和通貨總監(jiān)是聯(lián)儲當(dāng)然理事，理事中有1/3是財(cái)政代表，導(dǎo)致聯(lián)儲委員會在執(zhí)行職能時(shí)具有嚴(yán)重依附財(cái)政的傾向，無法獨(dú)立制定貨幣政策和進(jìn)行金融管理。

可見，最初的聯(lián)邦儲備體系還只是為政府、商業(yè)銀行及整個(gè)金融業(yè)提供服務(wù)，并沒有真正承擔(dān)起現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管職能，因而，尚不能預(yù)防20世紀(jì)30年代的大蕭條。例如，1929年，當(dāng)美國股票市場投資過熱，以致接近崩潰邊緣時(shí)，美聯(lián)儲不僅沒有采取提高存款準(zhǔn)備金率、提高貼現(xiàn)率以及其他緊縮銀根的調(diào)節(jié)措施，反而通過它的服務(wù)體系繼續(xù)支持商業(yè)銀行大批買進(jìn)證券。而在后來，由于市場沒有貸款需求，所以利率維持低檔，并且有進(jìn)一步下降的趨勢，借款人害怕這樣一來通貨緊縮會繼續(xù)下去，但美聯(lián)儲主席邁耶·梅隆和他的同事相信，只要利率持續(xù)在低檔徘徊，就代表聯(lián)儲正在刺激經(jīng)濟(jì)。直到1932年4月，財(cái)政部長米爾斯告訴美聯(lián)儲委員:“聯(lián)邦儲備制度身負(fù)重大責(zé)任……身為重要的中央銀行，坐擁美國所發(fā)行貨幣70%的巨額黃金儲備卻不采取積極作為，幾乎是無法想象和不可原諒的。聯(lián)邦儲備制度的資源不但應(yīng)該動用，而且規(guī)模應(yīng)該參照現(xiàn)有的緊急方案?！痹诿谞査沟耐{下，公開市場會議授權(quán)購買5億美元美國國庫券，然后又購買了5億美元，放出強(qiáng)力貨幣，但為時(shí)已晚(馬丁·邁耶，2002)。正因?yàn)檫@些，胡佛總統(tǒng)后來在他的回憶錄中說:“我的結(jié)論是它(指美聯(lián)儲)在全國發(fā)生困難時(shí)的確是一根不中用的稻草?！?/p>

【注釋】

[1]所謂“真實(shí)票據(jù)”即體現(xiàn)生產(chǎn)實(shí)際的短期商業(yè)票據(jù)，它是由實(shí)際商業(yè)交易造成的、在90天內(nèi)到期的期票、支票和匯票。由真實(shí)票據(jù)理論自然推演出一個(gè)結(jié)論:不可能有什么貨幣政策來刺激或壓抑經(jīng)濟(jì)。

[2]除此之外，漢密爾頓還提出了《關(guān)于公共信貸的報(bào)告》和《關(guān)于制造業(yè)的報(bào)告》，促進(jìn)了美國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此被譽(yù)為美利堅(jiān)合眾國憲法的“靈魂工程師”和美國資本主義“現(xiàn)代化之父”。

[3]See John.C.Miller，Alexander Hamilton: Porerait in Paradox，Westport，Connecticut: Greenwood Press Publisher，1979．

[4]萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第3頁。

[5]白欽先、郭翠容:《各國金融體制比較》，中國金融出版社，2001年，第16頁。

[6]至1863年前，所有商業(yè)銀行的經(jīng)營權(quán)都是由各自所在州特許的，因此美國當(dāng)時(shí)沒有全國性的貨幣，各銀行主要通過發(fā)行各自的銀行券來集資，銀行券可兌換黃金。1862年有1600家州銀行發(fā)行7000多種銀行券。參見萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第5～6頁。

[7]早在國民銀行制度建立之前，新英格蘭地區(qū)的一些銀行就締結(jié)協(xié)議，建立了薩?？算y行制度(Suffork Banking System)。即任何一家新英格蘭的銀行都必須在位于波士頓的薩?？算y行存入至少5000美元的足額存款，同時(shí)保有足夠金額用于償付鈔券，而薩?？算y行則按一定標(biāo)準(zhǔn)打折扣收受該筆鈔票，并對存款透支和鈔票流通量加以監(jiān)督，以制止濫發(fā)紙幣的行為，這被公認(rèn)為是存款準(zhǔn)備金制度的原形。

[8]［美］杰里米·阿塔克、彼得·帕塞爾:《新美國經(jīng)濟(jì)史:從殖民地到1940年》，中國社會科學(xué)出版社，2000年，第509頁。

[9]《1935年銀行法》實(shí)施后，財(cái)政部長和通貨總監(jiān)不再是新設(shè)的理事會成員，此舉被普遍認(rèn)為加強(qiáng)了美聯(lián)儲的獨(dú)立性。

[10]特殊原因是指欺詐或其他個(gè)人失職行為，但很明確不包括由于對貨幣政策的不同判斷。這一規(guī)定有利于加強(qiáng)美聯(lián)儲作為中央銀行的獨(dú)立性。而更獨(dú)立的央行產(chǎn)生更低、更穩(wěn)定的通貨膨脹，因而不會導(dǎo)致高通貨膨脹的產(chǎn)生或就業(yè)的波動(薩默斯，1993)，從而有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

[11]1915年，美國州銀行總數(shù)為17748家，只有17家州銀行自愿加入聯(lián)邦儲備體系，1920年，州銀行總數(shù)為20635家，只有1600多家州銀行參加聯(lián)邦儲備體系。參見萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第20頁。