第一章　概　論

第一節(jié)　美國金融體系

一、中央銀行

美國的中央銀行是根據《1913年聯邦儲備法》建立的聯邦儲備體系。它由五個部分組成:聯邦儲備委員會、聯邦公開市場委員會、聯邦儲備銀行、會員銀行、其他四個顧問和咨詢委員會。

(一)聯邦儲備委員會

它是聯邦儲備體系的最高決策機構，由7名理事組成。理事經總統(tǒng)任命，參議院批準，任期14年，工作期限是錯開的，每兩年更換一位成員。14年任期期滿卸任后的理事不能重新獲得任命。總統(tǒng)有權在7名理事中任命委員會的主席和副主席，正、副主席的任期都是4年，但與總統(tǒng)的任期錯開。這種設計限制了國會或總統(tǒng)對聯邦儲備政策的影響。但美聯儲過去和現在都不曾宣稱，他們在貨幣事務方面擁有獨立性，可以背離政府的整體經濟政策(馬丁·梅耶，2002)。聯邦儲備委員會獨立于政府，經費靠自己的證券交易和服務收費獲得。委員會具有制定貨幣政策和金融監(jiān)管的雙重職能，前者具體包括制定存款準備金、股票法定準備金、再貼現率等貨幣政策，后者包括監(jiān)管儲備銀行和會員銀行的行為，以及管理金融控股公司、在美國的外國銀行和美國銀行在海外的業(yè)務等。

聯邦儲備委員會直接對國會負責，每年向國會呈交兩次書面報告，匯報整個國民經濟情況和貨幣政策的執(zhí)行過程以及第二年的貨幣政策計劃，國會可以隨時召集聯邦儲備委員會主席和其他成員就書面報告的有關問題進行討論。聯邦儲備委員會還就其貨幣政策執(zhí)行結果以及整個金融情況發(fā)表年報、季報、月報和周報，提供關于國民生產、貨幣供應量、利率水平、信貸總量等各種統(tǒng)計資料。

(二)聯邦公開市場委員會

聯邦公開市場委員會是聯邦儲備體系中專門負責制定執(zhí)行公開市場運用政策的決策機構，它由12名委員組成。聯邦儲備委員會的7名理事和紐約聯邦儲備銀行行長是當然會員，其他4名委員由11個聯邦儲備銀行的行長輪流擔任，每年輪換一次。聯邦公開市場委員會主席由聯邦儲備委員會主席擔任，副主席由紐約聯邦儲備銀行行長擔任。設計這種結構是為了使政治家們任命的理事與政治機制之外選定的儲備銀行行長相互制衡，從而保證聯邦公開市場委員會的獨立性。它還可以使委員會在地理范圍上也保持平衡，同一儲備銀行不能產生兩名理事。這一結構也賦予聯儲委員會特別重要的地位，因為委員會成員在有投票權的成員中占多數(勞倫斯·H.梅耶，2005)。聯邦公開市場委員會下設:

1.經濟咨詢團

由經濟學家組成，負責提供國內外經濟、金融的分析資料和預測。

2.律師團

由律師組成，負責法律方面的咨詢和建議。

3.公開市場業(yè)務監(jiān)理官

設兩名公開市場業(yè)務監(jiān)理官，分別負責國內外公開市場的具體業(yè)務，并隨時向公開市場委員會報告。

《聯邦儲備法》規(guī)定，聯邦公開市場委員會每年至少舉行4次會議。實際上，委員會每隔5～8星期就舉行一次會議。此外，還經常有電話會議或通過電話、電報、互聯網對一些較重大的公開市場運用政策進行表決。聯邦公開市場委員會每年向國會提交一次書面報告，匯報其當年公開市場運用的決策過程、決策理由、決策時的表決情況、決策的執(zhí)行結果等。

(三)聯邦儲備銀行

聯邦儲備銀行既是美國聯邦儲備體系中極其重要的政策執(zhí)行部門，又是具體辦理中央銀行業(yè)務的業(yè)務部門，相當于美國中央銀行的分行。

《聯邦儲備法》把美國分成12個聯邦儲備區(qū)，每個聯邦儲備區(qū)設有一個聯邦儲備銀行。聯邦儲備銀行在各自的儲備區(qū)內又設立聯邦儲備銀行分行。由于各儲備區(qū)的情況不同，各儲備銀行設置分行的數量不一，最多的設有5家分行，如亞特蘭大儲備區(qū);有的不設分行，如波士頓儲備區(qū)。全美共有25家聯邦儲備銀行分行(見表2－1)。為了便于執(zhí)行票據清算等中央銀行業(yè)務，在一些儲備銀行分行下還設有特別辦事處，全美共有9家聯邦儲備銀行分行特別辦事處。

聯邦儲備銀行設有自己的理事會，理事會由9名理事組成，理事的人選構成分三類:第一類由3名會員銀行代表組成，經本儲備區(qū)會員銀行選舉產生;第二類由3名非會員銀行代表組成，經本儲備區(qū)非會員銀行選舉產生;第三類由3名非商業(yè)銀行代表組成，由聯邦儲備委員會任命。儲備銀行理事會的正、副主席由這3名代表中產生。正、副主席的任期只有一年，其他理事任期兩年。聯邦儲備銀行分行也設有理事會，所有理事由儲備銀行理事會任命，聯邦儲備委員會批準。

(四)會員銀行

根據《聯邦儲備法》的規(guī)定，國民銀行必須參加聯邦儲備體系，成為會員銀行，州銀行可以自愿加入，所有會員銀行必須按其資產比例認購本儲備區(qū)儲備銀行的股份。

盡管會員銀行可以享受到從聯邦儲備取得貼現貸款和免費清算服務等利益，但更多的是要受到聯邦儲備的嚴格管理和監(jiān)督。如上繳準備金，聽從聯邦儲備銀行的政策性、技術性的指導甚至命令。因此，直到1980年以前，州銀行一般都不愿參加聯邦儲備體系，1978年，只有10%的州銀行自愿加入聯邦儲備體系成為會員。為了更好地發(fā)揮聯邦儲備對金融活動的監(jiān)督管理職能，1980年，美國國會通過了《吸收存款機構放松管制和貨幣控制法》，規(guī)定非會員銀行以及其他金融機構可以和會員銀行一樣享受聯邦儲備銀行的貸款和其他金融便利，同時，也要和其他會員銀行一樣，服從聯邦儲備的存款準備金制度等有關監(jiān)督管理條例。這樣就基本上取消了會員銀行和非會員銀行的差別，把非會員銀行的金融活動也置于聯邦儲備的監(jiān)督管理之下。

(五)其他顧問和咨詢委員會

聯邦儲備委員會下設四個顧問性質的咨詢委員會，負責就經濟、貨幣、信貸等政策決策向聯邦儲備委員會提出各種建議、方案或研究報告。

1.聯邦顧問委員會(The Federal Advisory Council)

該委員會由各儲備區(qū)的12名銀行家代表組成，每年各儲備銀行理事會選舉一名自己的代表參加顧問委員會，委員會每年至少舉行四次會議。

2.學術交流會(Academic Consultants)

這是1960年由聯邦儲備委員會提議舉辦的一種便于與學術界對話的會議制度。學術交流會每年舉行三至四次，會議上聯邦儲備委員會的理事和從事經濟、銀行、貨幣研究的學術界代表互相交換意見，一方面為聯邦儲備提供了向學術界解釋自己政策依據的機會，另一方面也便于聯邦儲備聽取學術界的建議。

3.消費者顧問委員會(The Consumer Advisory Council)

該委員會于1976年由聯邦儲備委員會建議、經國會批準建立。委員由30名來自不同地區(qū)、部門的消費者和存款、貸款客戶組成，每年舉行四次會議，就各種與消費者和存貸款客戶有關的金融問題反映意見，提出建議。

4.其他金融機構顧問委員會(The Thrift Institutions Advisory Council)

1980年，國會通過《吸收存款機構放松管制和貨幣控制法》，聯邦儲備將那些非會員銀行以及其他金融機構的活動也置于自己的管轄之下。為了便于了解互助儲蓄銀行、儲蓄貸款協(xié)會、信貸公會等其他金融機構的經營情況、業(yè)務需要、各種意見等信息，聯邦儲備委員會決定建立該委員會。委員會由互助儲蓄銀行、儲蓄貸款協(xié)會、信貸公會等其他金融機構的代表組成，每年舉行會議，向聯邦儲備委員會反映情況并提出改進管理的建議。

二、商業(yè)銀行

美國銀行業(yè)的產生和發(fā)展晚于西歐各國。當1694年世界上第一個股份制銀行——英格蘭銀行創(chuàng)立時，北美13州仍是英國的殖民地。直到1781年美國才建立了第一家銀行——美洲銀行(The Bank of America)，該行在州政府注冊，聯邦政府擁有其大部分股權。兩年后，紐約銀行和波士頓的馬薩諸塞銀行也相繼成立。所有這些銀行都在州政府注冊，并接受州政府的監(jiān)督檢查，聯邦政府對商業(yè)銀行的業(yè)務經營沒有任何形式的監(jiān)督和管理，更沒有任何金融管理法規(guī)。各州商業(yè)銀行一開始就在經濟活動中發(fā)揮重要作用，諸如辦理存款、貼現、發(fā)放短期貸款、發(fā)行銀行券(Banknotes)等業(yè)務十分活躍。這種缺乏統(tǒng)一管理的銀行制度在美國歷史上僅維持了不到十年，它的弊病就明顯地暴露出來:諸如各州銀行競相發(fā)行自己的銀行券、支付能力不足、經營管理不善等。貨幣流通的紊亂，銀行危機的頻發(fā)，給社會經濟生活帶來了巨大的危害。1791年，在財政部長漢密爾頓(Alexander Hamilton)的建議下，經過激烈的爭論，美國第一銀行成立，期限20年。它是美國中央銀行的雛形，也是美國最早的金融管理機構。該行董事會由25人組成，其中5人由政府任命。美國聯邦政府事實上擁有第一銀行的管理權，國會授權其代理國庫、發(fā)行銀行券、對其他商業(yè)銀行的業(yè)務活動進行總的監(jiān)督和管理。第一銀行執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策，約束州銀行的發(fā)行活動，促進了美國貨幣制度的統(tǒng)一。但是，由于第一銀行70%左右的股份為外國人持有，人們擔心這會影響美國經濟的發(fā)展和穩(wěn)定，再加上第一銀行妨礙了各州銀行和地方勢力的利益，遭到了他們激烈的反對，不得不在1811年注冊期滿后停業(yè)。

美國第一銀行被迫停業(yè)后的一段時間內，各州銀行迅速增加。由于沒有統(tǒng)一的金融管理，特別是沒有統(tǒng)一的通貨管理，州銀行毫無節(jié)制地發(fā)行銀行券，遠遠超過貨幣流通的實際需要，造成貨幣流通狀況的惡化。加上1812年美國又與英國發(fā)生戰(zhàn)爭，除新英格蘭的州銀行以外，其他州銀行都于1814年停止鑄幣兌付，使聯邦政府由于接受貶值和沒有價值的銀行券而遭受了大約500萬美元的損失。^[1]為了扭轉貨幣流通的混亂局面以及應付戰(zhàn)爭的需要，財政部長達拉斯(A.Dallas)提出重建國家銀行的提案。1817年1月，美國第二銀行(The Second Bank of The United State)成立。第二銀行的結構與第一銀行相似，但其資本額為第一銀行的3.5倍，其政策和功績均超過了第一銀行。然而由于它的成功和權力的集中，同樣招致曾經反對第一銀行的同一勢力的反對。作為反對派首領之一的時任總統(tǒng)安德魯·杰克遜(Andrew.Jackson)于1833年年底將聯邦政府在第二銀行及其分行的存款全部撤回，存入州銀行，削弱了第二銀行的資金實力，導致其不得不縮減信貸規(guī)模、縮小業(yè)務經營范圍，并于1836年注冊執(zhí)照期滿后停業(yè)，放棄了對金融業(yè)的監(jiān)督管理。

此后，美國進入了自由銀行制度時期，州銀行迅速增加，銀行競爭日趨激烈，各州法律紛紛規(guī)定禁止其他州銀行參與本州業(yè)務，也禁止本州銀行跨州設立分支機構，從而形成了影響美國銀行業(yè)長遠發(fā)展的“單一州原則”。此后，在“單一州原則”的基礎上，州法律又進一步明確商業(yè)銀行原則上不得設立分支機構，并由此形成美國商業(yè)銀行運行中的“單一銀行制度”。正因如此，美國的商業(yè)銀行制度獨具特色，商業(yè)銀行家數眾多，1920年曾達到30291家，20世紀末仍有9000多家，截至2004年第一季度，美國商業(yè)銀行為7712家(FDIC，2004)。伴隨著州銀行的快速發(fā)展，銀行券的發(fā)行質量日益低劣，再加上風險性貸款和活期存款沒有準備金作為保證，銀行倒閉頻繁，引起經濟劇烈震蕩。財政部長塞爾蒙·蔡斯(Salmon P.Chase)于1863年向國會提出了建立國民銀行制度的建議。1864年國會通過了《國民銀行法》，規(guī)定了銀行最低資本額、法定準備金和貸款條件等限制，從法律上確立了聯邦政府對金融業(yè)實行監(jiān)督和管理的制度。

聯邦政府原本希望《國民銀行法》通過后，許多州銀行會迅速轉入國民銀行。但是，由于《國民銀行法》遠比州銀行法要求嚴格，申請加入國民銀行的州銀行寥寥無幾。州銀行同樣以它特有的生命力不斷發(fā)展，形成了直至今天仍然存在的二重銀行制度。由于國民銀行制度本身是一個商業(yè)銀行體系，不能提供一個中央機構對整個貨幣流通、銀行信貸、資金調撥、票據清算等進行政策上的指導、技術上的參與和經營上的監(jiān)督管理，銀行危機依然頻發(fā)，最終導致了1913年聯邦儲備體系的建立。

聯邦儲備體系的建立在美國金融史上打開了嶄新的一頁，它初步建立了中央銀行對商業(yè)銀行監(jiān)督管理的組織體系，標志著美國現代銀行體系的最終形成。但它并不能給美國的金融體系帶來長久的穩(wěn)定。隨著20世紀20年代以后美國經濟大規(guī)模的發(fā)展與調整，原有的銀行制度也經歷了多次重大的調整與改革。

大危機對銀行和證券業(yè)是一個毀滅性的打擊，美國因此出臺了《格拉斯—斯蒂格爾法》。該法不僅確立了商業(yè)銀行業(yè)務和證券業(yè)務相分離的制度，而且也是銀行同其他非銀行業(yè)務分離的主要法律依據，同時還是戰(zhàn)后許多國家重建金融體系時的主要參照。此后，美國國會又通過一系列立法，進一步完善分業(yè)經營制度，加強金融管制。

從20世紀70年代末開始，商業(yè)銀行面臨著前所未有的生存危機。不斷出現的金融創(chuàng)新工具模糊了不同金融機構的業(yè)務界限，銀行、證券、保險三者的產品日益趨同。全球化又加劇了各國金融機構之間的競爭，綜合經營國家的金融機構具有向全球客戶提供全方位金融服務的優(yōu)勢。英、日、拉美許多國家先后放棄了分業(yè)經營制度，實行綜合經營，這進一步加劇美國銀行國際地位的下降。監(jiān)管當局不得不放松管制，“單一州原則”和“單一銀行制度”開始瓦解，直至1994年徹底解除了銀行業(yè)務經營的地域限制。

《1999年金融服務現代化法案》頒布后，商業(yè)銀行進入了混業(yè)經營的新時代，多樣化經營分散了銀行業(yè)務的風險。因而，銀行的中介功能遠未因資本市場的發(fā)達而弱化。在21世紀初的經濟衰退中，原始股發(fā)行幾乎癱瘓，資本市場無法為經濟增長提供正常的融資功能，正是銀行起到了為國民經濟提供資金的關鍵作用，為美國經濟的復蘇立下了汗馬功勞。在1929年之后的兩年里，美國股市市值損失額相當于GDP的60%，而在2000年3月之后的兩年里，市值損失額相當于GDP的90%。但在2000年之后的兩年里，美國只有11家規(guī)模很小的銀行倒閉，而在20世紀30年代初期有幾千家銀行倒閉(FDIC，2003)。根據FDIC 2004年公布報告顯示: 2003年全美商業(yè)銀行的儲蓄機構盈利創(chuàng)下新紀錄，達到1206億美元，增長15%，同時也超過了2002年的1051億美元(FDIC，2004)。

三、專業(yè)性商業(yè)銀行機構

美國的專業(yè)性商業(yè)銀行包括投資銀行、儲蓄貸款協(xié)會、互助儲蓄銀行、信貸公會等。^[2]

(一)投資銀行

投資銀行充當證券發(fā)行者和證券投資者的中介人，一方面通過代理證券發(fā)行和承購、承銷業(yè)務，幫助證券發(fā)行人籌集長期資金;另一方面將承購、承銷的大宗證券以小額轉賣給投資者，并代理投資者的證券買賣。其主要業(yè)務包括:

1.代理證券發(fā)行

投資銀行擁有熟悉各種證券市場和國內外金融市場、證券法規(guī)、會計等方面業(yè)務的專業(yè)人員，可以幫助證券發(fā)行人在證券市場上以較為有利的條件發(fā)行股票、債券及其他證券，從中收取手續(xù)費。

2.承購、經銷證券

投資銀行將證券發(fā)行人的股票或債券轉售給投資者。又分為承購包銷和承購代銷兩種方式。前者是投資銀行與證券發(fā)行公司簽訂協(xié)議，購進全部新發(fā)行的證券，再向公眾出售，保證在規(guī)定的日期、按議定的價格將全部價款支付給發(fā)行人。后者是投資銀行只作為銷售代理為發(fā)行人銷售證券，未售出部分退還發(fā)行人。

3.證券經紀業(yè)務

即投資銀行作為代理人接受客戶的指令，代理客戶進行證券買賣，從中收取傭金。

4.自行交易

投資銀行作為證券投資者，用自有資金或合法籌集的資金，在證券市場上買賣證券以賺取利潤。

5.咨詢服務

投資銀行專門從事證券交易的信息搜集、分析和整理工作，為籌集資金的公司提供籌資咨詢，為尋找投資場所的公司、企業(yè)、個人提供投資咨詢，從中收取咨詢費。咨詢業(yè)務包括:提供貨幣市場和資本市場行情、有關國家(地區(qū))的經濟發(fā)展情況分析、資金供求關系和變動趨勢分析，比較各種籌資或投資方式，幫助制定籌資或投資安排計劃等等。

大危機之前，美國對投資銀行業(yè)沒有真正意義上的監(jiān)管，商業(yè)銀行業(yè)務和投資銀行業(yè)務也是相互滲透的，而且商業(yè)銀行占據了證券承銷業(yè)務的主要部分。^[3]那時，大多數商業(yè)銀行或者直接從事證券投資，或者建立專營證券投資業(yè)務的附屬機構，通過附屬機構從事投資銀行的業(yè)務。由于聯邦金融管理當局沒有對商業(yè)銀行的投資活動進行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，以致銀行信用盲目地助長了投資過熱，對金融危機起了推波助瀾的作用。而且，在大危機中，由于內幕交易、欺詐行為以及操縱市場現象的接連曝光，引起了最高立法機關的強烈反應。羅斯福新政時期，國會頒布了一系列新法，旨在提高證券交易的透明度，公布有關發(fā)行者的業(yè)務及財務狀況的資料，并通過《格拉斯—斯蒂格爾法》將投資銀行和商業(yè)銀行業(yè)務隔離開來，證券投資活動被分為兩類:一類為投資銀行型，一類為商業(yè)銀行型。屬于投資銀行型的證券投資業(yè)務，商業(yè)銀行不能涉足，必須由投資銀行或投資公司經營，由證券交易委員會統(tǒng)一管理;屬于商業(yè)銀行型的投資業(yè)務，商業(yè)銀行必須在相應的金融管理機構的監(jiān)督管理下進行。所有證券代理發(fā)行、證券承購、承銷以及證券經紀業(yè)務，都屬于投資銀行的業(yè)務范圍;聯邦政府公債、國庫券和一部分州政府公債以及一定限額以內的股票、債券買賣，屬于商業(yè)銀行可經營的證券活動范圍。事實上，“國會創(chuàng)新了一種受保護的投資銀行業(yè)，這種行業(yè)有效地得到保護而沒有受到商業(yè)銀行的挑釁”。

此后，投資銀行業(yè)務主要是傳統(tǒng)的承銷業(yè)務和經紀業(yè)務，整個行業(yè)比較清淡。20世紀60年代中期，機構投資者的興起使原有的固定傭金制度越來越成為市場發(fā)展的障礙。1968年，證券交易委員會(SEC)開始對大筆交易實行折價收費制。1975年5 月1日，SEC對所有交易實行完全自由收費。投資銀行之間的激烈競爭導致傭金價格下降，傭金收入減少了2/3，為了在競爭中求生存，大部分投資銀行將重心放在自己擅長的某一業(yè)務領域，逐漸形成了多層次、多種類的投資銀行業(yè)格局。

1982年，SEC公布《415條款》，允許公司對于兩年內預定發(fā)行的證券，只要到SEC進行一次性注冊就可以隨時發(fā)行。此舉減少了等待時間，有利于靈活掌握發(fā)行時機。這次改革對投資銀行產生了重大影響，一級市場的份額越來越集中于擁有資金和銷售優(yōu)勢的大投資銀行，競爭進一步加劇。

《1999年金融服務現代化法》的頒布，徹底結束了金融業(yè)分業(yè)經營制度，允許金融機構以金融控股公司的方式實現銀行、證券、保險三業(yè)之間的交叉經營。雖然該法實施后并未出現人們預期的三業(yè)合并、組建大型金融控股公司的局面，但至少表明金融企業(yè)可以自由選擇適合自己的金融業(yè)務，而大危機以來形成的對投資銀行業(yè)的保護也不復存在了。

(二)儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行

二者合稱儲蓄機構。儲蓄貸款協(xié)會起源于1830年，作為一個合作性質的地方組織，它集中個人資金用于滿足家庭住房建設或家庭臨時支出需要，以填補商業(yè)銀行在儲蓄服務和抵押貸款方面難以滿足小額儲蓄者的空缺?；ブ鷥π钽y行產生于1816年，開始作為一個慈善性機構鼓勵窮人儲蓄，吸引慈善、宗教等非營利機構存款，貸款給貧困者，后來逐漸發(fā)展成專門從事抵押貸款的銀行。因為當時沒有其他中介機構愿意開辦居民住宅抵押貸款，聯邦政府通過向儲蓄機構提供特殊稅收優(yōu)惠和設立一系列聯邦機構購買住宅抵押貸款，為發(fā)放住宅抵押貸款的這些機構提供資金，促進了儲蓄機構的成長。^[4]

從儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行的產生到1932年建立一個聯邦級金融管理機構對它們實行管理，經歷了一百多年的時間。在這段時間里，這些機構的數量日益增長，業(yè)務范圍也不斷擴大，不僅在州注冊，而且還發(fā)展到大批在聯邦注冊。但是由于缺乏必要的管理，它們越來越多地給經濟帶來困擾因素。直到1929年經濟危機爆發(fā)，聯邦政府才通過《1932年聯邦住房貸款銀行法》，成立了聯邦住房貸款銀行委員會。它的主要管理目標是通過對儲蓄機構的管理，配合其他聯邦級金融管理機構，貫徹有關房地產投資、抵押貸款等信貸政策，保證儲蓄機構的經營活動穩(wěn)定正常，進而促進金融的穩(wěn)定。因而，也有學者把聯邦住房貸款銀行委員會稱為“儲蓄機構的中央銀行”。

1934年，為了保證儲蓄機構的安全經營，國會通過了《國民住房法》，決定建立聯邦儲蓄與貸款保險公司(FSLIC)。作為聯邦政府的獨立的金融管理機構，FSLIC的主要職能是對儲蓄機構提供保險，并對參加保險的儲蓄機構及其他金融機構的活動進行檢查和監(jiān)督，其性質和職能與聯邦存款保險公司(FDIC)完全相同。

20世紀30年代到60年代中期，是美國經濟發(fā)展的黃金時期，外部環(huán)境穩(wěn)定，利率較低，儲蓄機構經營狀況很好。30年代，政府限定其業(yè)務主要是住房抵押貸款，并通過Q條例保護儲蓄機構，使其免受商業(yè)銀行的競爭; 50年代又提供優(yōu)惠的稅收政策鼓勵儲蓄機構致力于住房抵押貸款，這些措施在促進儲蓄機構繁榮的同時，也造成了儲蓄機構單一的資產負債結構和“借短貸長”的運作機制。儲蓄機構吸收公眾的短期浮動利率貸款，而將這些存款用于提供期限長達20～30年的住宅抵押貸款，這種存貸不匹配的結構為日后的危機埋下了隱患。在利率較低而且基本穩(wěn)定不變的環(huán)境下儲蓄機構尚能維持，一旦利率上升，經濟動蕩，它們將面臨資金來源匱乏甚至破產的威脅。

20世紀70年代，美國經濟陷入“滯脹”泥潭，市場利率居高不下，儲蓄機構存貸利率倒掛，負債高達15%的利率，而資產只有7%的利率，開始出現虧損。此時監(jiān)管當局不僅沒有聽取亨特委員會的建議，取消利率上限，放寬貸款業(yè)務范圍，而且還讓事實上已經破產的儲蓄機構繼續(xù)營業(yè)，希望出現轉機，再加上存款保險制度導致的道德風險和逆向選擇問題，儲蓄機構的狀況越來越糟。

到20世紀80年代放松管制為時已晚，儲蓄機構已是強弩之末。而此時，監(jiān)管當局為了避免耗盡保險基金，還采取了降低資本金要求、放松會計標準等自欺欺人的措施，結果導致儲蓄機構病入膏肓。1989年后，儲蓄機構的危機公開化，國會下決心徹底解決危機。1989年8月，通過了《金融機構改革、復興和加強法》，成立了財政部下屬的儲貸監(jiān)理署(OTS)和聯邦存款保險公司下屬的儲蓄協(xié)會保險基金(SAIF)，取代原來的監(jiān)管機構對儲蓄機構進行監(jiān)管和保險。創(chuàng)建重組信托公司(RTC)，同時組建兩個輔助性機構:重組融資公司(RFC)和重組基金公司(FRF)，負責對儲蓄機構的接收、托管、重組、銷售和清算。這三家機構并肩作戰(zhàn)，最終解決了戰(zhàn)后美國最大的一次金融危機。

(三)信貸公會

信貸公會是一種互助合作、非營利性質的金融組織，其目的在于鼓勵會員儲蓄、合理安排支出并對會員提供貸款。美國早期的信貸公會由一些地處貧困地區(qū)的同一農場或同一宗教信仰的人們自發(fā)組成，都在州一級注冊。1934年國會制定了《聯邦信貸公會法》(The Actof Federal Credit Union)，規(guī)定由農業(yè)信貸管理委員會兼管信貸公會在聯邦級注冊。這以后負責注冊的主管部門幾經變動，先改為由社會保險管理局兼管注冊，1954年又改由聯邦文教衛(wèi)管理局兼管注冊，始終沒有一個專門機構對信貸公會進行管理。在沒有固定部門管理的情況下，信貸公會的規(guī)模和數量不斷擴大，到20世紀60年代，美國全國的信貸公會達40456家，資產額達179.6億美元，^[5]許多信貸公會的規(guī)模甚至超過了商業(yè)銀行，它們在金融活動中起著相當活躍的作用。鑒于這種情況，國會于1970年通過了《國民信貸公會管理法》，決定建立國民信貸公會管理局(The National Credit Union Administration)，作為統(tǒng)一管理全國信貸公會的聯邦級機構，執(zhí)行監(jiān)督管理的職能。同時，國會還組建了國民信貸公會保險基金(The National Credit Union Share Insurance Fund)，對信貸公會的存款提供保險服務。

四、政策性金融機構

在經濟發(fā)展中常常存在一些商業(yè)銀行不愿融資的領域，因為這些領域盈利低甚至不盈利，風險太高或投資期限過長、投資規(guī)模太大。但這些領域又是對社會經濟發(fā)展至關重要的項目，如基礎設施建設、農業(yè)項目開發(fā)等。因此需要政府通過組建政策性金融機構來扶持這些項目的開發(fā)。政策性金融機構大多由政府創(chuàng)立、參股或保證，不以盈利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理的工具。美國的政策性金融機構主要包括農業(yè)信貸體系、住房信貸體系、美國進出口銀行和中小企業(yè)管理局四大體系。

(一)農業(yè)信貸體系

美國的農業(yè)信貸體系(The Farm Credit System，FCS)萌芽于1908年。當時，總統(tǒng)任命一個農業(yè)生計委員會調查農業(yè)人口面臨的各種問題，調查顯示，農業(yè)不動產貸款主要來源于商業(yè)銀行，利率高、期限短，存在嚴重的農業(yè)信貸不足現象，不利于農業(yè)生產的發(fā)展。1915年，根據該委員會的報告，成立了農業(yè)信貸聯合委員會。1916年，國會通過《農業(yè)信貸法》，由政府提供資金組建了農業(yè)信貸體系，又經過1933年的進一步完善最終形成。該體系在全美設立12個農業(yè)信貸區(qū)，每個信貸區(qū)由一個聯邦土地銀行、一個聯邦中期信貸銀行和一個合作銀行組成。聯邦土地銀行和聯邦中期信貸銀行是政府特許的永久性機構，由政府提供創(chuàng)設資本，該機構的理事會由選舉產生，在經營目標內自主經營。聯邦中期信貸銀行充當農業(yè)信貸的批發(fā)商，它把資金批發(fā)給生產信貸協(xié)會、農業(yè)信貸公司和商業(yè)銀行，再由后者發(fā)放給貸款對象。

1933年，國會還建立了農業(yè)信貸管理局(The Farm Credit Administration，FCA)，負責對組成農業(yè)信貸系統(tǒng)的銀行、協(xié)會和相關實體的規(guī)則制定和檢查監(jiān)督工作。其使命是促進形成一個安全、穩(wěn)健和競爭性的農業(yè)信貸體系。農業(yè)信貸管理局由一個專門的三人委員會管理，委員由總統(tǒng)任命，并指定委員會主席。農業(yè)信貸管理局是國會成立的作為農業(yè)信貸系統(tǒng)獨立的聯邦監(jiān)管者。

《農業(yè)信貸法》自1916年頒布以來進行了多次修訂。其中，根據《1987年農業(yè)信貸法》，成立了農業(yè)信貸系統(tǒng)保險公司(The Farm Credit System Insurance Corporation)，負責管理農業(yè)信貸保險基金，并負責從系統(tǒng)銀行收取每年的保費。該公司承保農業(yè)信貸系統(tǒng)票據本金和利息以及對投資者發(fā)行的其他債務的及時支付，以保護農業(yè)信貸系統(tǒng)的投資者。公司是由一個董事會管理的，該董事會同時也是農業(yè)信貸管理局的董事會，但二者的主席不能是同一人。

美國農業(yè)信貸體系的機構主要靠借款來經營，協(xié)會和銀行都不能吸收存款，系統(tǒng)機構只能對農業(yè)部門及其相關實體中的有資格的借款者提供貸款或相關金融服務。由于運作良好，美國農業(yè)信貸體系的勢力在逐步增強。自1993年以來，保險基金增長了236%，從4.88億美元增加到現在的16.4億美元。在同一時期，資本增加了250%，到2002年年末，系統(tǒng)資本的大部分是由留存收益構成的，在過去的十年間，凈盈余占總資產的比例從6.5%增加到12.5%。^[6]

(二)住房信貸體系

聯邦住房信貸體系由聯邦住房貸款銀行委員會、12個聯邦住房貸款銀行及其會員組成。聯邦住房貸款銀行委員會是根據《1932年聯邦住房貸款銀行法》建立的聯邦級金融管理機構，由三名委員組成，委員由總統(tǒng)任命，經參議院批準，任期四年。該委員會把全國分成12個地區(qū)，每個地區(qū)成立一個聯邦住房貸款銀行。聯邦住房貸款銀行的最高權力機構是董事會，董事會成員主要由聯邦住房貸款銀行委員會任命，少部分由會員銀行選舉產生。所有聯邦注冊的儲蓄機構必須認股參加其所在地區(qū)的聯邦住房貸款銀行，州注冊的儲蓄貸款協(xié)會、互助儲蓄銀行以及各種保險公司、建筑貸款協(xié)會、從事長期抵押投資貸款的金融機構等都可自愿參加聯邦住房貸款銀行。這樣，就以聯邦住房貸款銀行委員會為核心，形成了一個和聯邦儲備體系相似的聯邦住房貸款銀行體系。

聯邦住房貸款銀行是以股份制的形式存在的，所有會員銀行在加入體系時都必須認購它的股份，參加體系以后，還必須把一部分資金轉存聯邦住房貸款銀行。另外，美國財政部允許聯邦住房貸款銀行發(fā)放一定數量的債券以彌補其經營資金的不足。

聯邦住房貸款銀行委員會的主要職責是制定對儲蓄機構的管理政策和規(guī)章制度，監(jiān)督、管理并指導聯邦住房貸款銀行的活動，負責對所有參加聯邦住房貸款銀行體系成員的注冊登記、經營檢查和監(jiān)督。1989年《金融機構改革、復興和加強法》通過后，該機構被撤銷，其職能歸入新成立的儲貸監(jiān)理署。

1934年，為了保證儲蓄機構的安全經營，國會通過了《國民住房法案》，決定建立聯邦儲蓄貸款保險公司(FSLIC)，為儲蓄機構提供存款保險，并對參加保險的儲蓄機構及其他金融機構的活動進行檢查和監(jiān)督。20世紀80年代的儲貸協(xié)會危機幾乎耗盡了該公司的保險基金，1989年《金融機構改革、復興和加強法》通過后，FSLIC并入FDIC。

(三)美國進出口銀行

美國進出口銀行的前身是華盛頓進出口銀行，它于1934年成立，主要目的是為了促進美國和蘇聯之間的貿易。同年3月，又成立了第二家華盛頓進出口銀行，把貿易融資服務擴展到其他國家，特別是拉丁美洲國家，以提高拉美國家的進口能力。二戰(zhàn)結束后，許多國家急需資金進行戰(zhàn)后重建，美國政府抓住這一契機，于1945年頒布《美國進出口銀行法》，以立法的形式確定了進出口銀行的性質，并提高其信貸能力，使其更好地發(fā)揮對美國出口的促進作用。1968年3月，美國華盛頓進出口銀行正式更名為美國進出口銀行，其內部設立7個平行機構，分別是:顧問委員會、公共關系部、出口信貸擔保和保險部(從事中短期業(yè)務)、直接信貸和金融擔保部(從事五年以上的長期業(yè)務)、政策分析部、財務稽核部、人事部。

作為政府的獨立機構，進出口銀行嚴格遵守《進出口銀行法》的規(guī)定，堅持只在私人資本不能提供融資時才出面彌補資金缺口，以保持進出口銀行的政策性職能。它為美國出口商的流動資金提供擔保，負責主要擔保貸款的償還;對購買美國商品和服務的外國進口商提供貸款，還提供由于政治風險或商業(yè)風險而導致的外國進口商不能支付的風險保險。其主要業(yè)務領域為:強調對發(fā)展中國家的出口;積極應對其他國家的貿易補貼;刺激中小企業(yè)交易;促進對環(huán)境有益的商品和服務的出口;擴大項目融資能力。

近年來，美國進出口銀行的業(yè)務主要集中在發(fā)展中國家，其兩個主要發(fā)展目標是增加與環(huán)境相關的產品和服務的出口以及擴大美國小企業(yè)利用進出口銀行的業(yè)務量。政府要求進出口銀行留出10%的業(yè)務量專門針對小企業(yè)操作，為了完成這一目標，進出口銀行制定了《特別小企業(yè)計劃》，準許美國的小企業(yè)出口商為它們的外國客戶提供最具吸引力的融資條件。另外還采取為小企業(yè)提供小企業(yè)保險計劃、貸款和擔保等多種途徑，支持小企業(yè)的出口。在保護環(huán)境方面，美國強烈要求在進出口信貸中提高環(huán)境標準。在20世紀70年代，進出口銀行僅對大項目進行環(huán)境影響評價，今天，幾乎所有項目都有環(huán)境方面的考慮。進出口銀行的章程授權董事會，當考慮到批準的交易對環(huán)境有益或不利時，可以給予或撤銷融資支持。進出口銀行的目標是保持美國出口商在全球市場上的競爭力，同時，保證它所支持的項目在環(huán)境上是負責的。2001年4月2日，美國進出口銀行開始實施環(huán)境綱領，這個綱領包括對污染物的限制、關于自然資源保護的信息和對廢物以及有毒物質的管理等，這一綱領旨在保證項目的某些重要的環(huán)境因素在數量上和質量上是可以接受的。為此，美國進出口銀行還建立了“有利于環(huán)境的出口計劃”(Environmental Exports Program)，給提供對環(huán)境有益的商品和服務的出口商以更多的支持，也鼓勵出口商參與國外對環(huán)境有益的項目。該計劃為這類出口商提供特殊水平的支持，即把美國進出口銀行的保險計劃和進出口銀行的貸款和擔保計劃結合起來進行綜合支持。

(四)中小企業(yè)管理署

美國的中小企業(yè)極具靈活性和創(chuàng)新精神，是美國經濟發(fā)展中一支重要的力量。據統(tǒng)計，自20世紀初70年代，美國科技發(fā)展項目一半以上是由中小企業(yè)完成的; 80年代以來，大約70%的創(chuàng)新是由中小企業(yè)實現的; 90年代信息產業(yè)的發(fā)展也是在中小企業(yè)的積極參與下發(fā)起的。因此美國歷屆政府對中小企業(yè)的發(fā)展都很重視，雖然大規(guī)模的政策性金融支持是在中小企業(yè)管理署建立之后，但是，美國中小企業(yè)政策性金融活動早已存在。

美國中小企業(yè)政策性金融活動最早可以追溯到胡佛總統(tǒng)建立的復興金融公司，它為廣大企業(yè)包括中小企業(yè)提供了融資支持。羅斯福新政時期，又組建了一些政策性金融機構，如上述進出口銀行就曾對中小企業(yè)的出口給予支持。20世紀40年代初，美國政府建立了“小軍火工廠管理公司”，積極向那些生產戰(zhàn)爭物資的小軍火工廠提供貸款及銀行信用擔保。二戰(zhàn)結束后，小軍火工廠管理公司的職責移交給復興金融公司。與此同時，商務部成立了小企業(yè)辦公室(OSB Office of Small Business)，負責協(xié)調扶持中小企業(yè)發(fā)展的有關政策和事項。1951年，美國政府為保證朝鮮戰(zhàn)爭物資的需要成立了“小型國防企業(yè)署”(SDPA Small Defense Plants Administration)，為從事武器裝備生產的小型國防企業(yè)提供政府訂單，并負責資金扶持和融資項目的論證，然后由復興金融公司提供資金。從根本上說，這些中小企業(yè)政策性金融機構的建立都是為了應急，像大蕭條后的經濟重建、二戰(zhàn)期間對軍用物資的需要等，并不是為了促進中小企業(yè)的發(fā)展。

1953年，國會出臺《中小企業(yè)法》，從法律角度確認了中小企業(yè)的地位。同年成立中小企業(yè)署，其基本職能定位于:負責制定有關中小企業(yè)發(fā)展的方針政策，管理中小企業(yè)，指導分設在美國各地的中小企業(yè)署的分支機構開展工作。1958年，美國國會通過一項議案，明確中小企業(yè)署為“永久性聯邦政府機構”。同年，國會通過了《中小企業(yè)投資法》，組建了為中小企業(yè)提供資金支持的中小企業(yè)投資公司，并根據《中小企業(yè)投資法》及其修正案的規(guī)定，成立了債券信用擔?；穑瑸橹行∑髽I(yè)發(fā)行債券提供信用保證。根據1964年美國國會通過的《民權法案》及以后的相關法律，中小企業(yè)署出臺了有關條例的補充規(guī)定，所有美國公民，無論種族、膚色、出生地、性別、年齡，都享有同等的權利，有權從中小企業(yè)署獲得政府對中小企業(yè)的支持。在此階段，美國政府對中小企業(yè)的管理不斷加強，立法明顯增加，中小企業(yè)從政府相關部門得到的支持也明顯提高。

20世紀80年代，里根政府加強了對中小企業(yè)的支持力度。1982年，國會通過《中小企業(yè)技術創(chuàng)新開發(fā)法》，規(guī)定從1983年開始，凡對外提供1億美元以上開發(fā)任務的任何政府部門，都必須將一定比例的研究開發(fā)合同交給中小企業(yè)。中小企業(yè)署也加大了對中小企業(yè)融資支持的力度。美國政府還改革了證券市場的一些條例，允許小企業(yè)順利上市，為中小企業(yè)直接融資提供了一條通道。

進入20世紀90年代后，美國中小企業(yè)署進一步加強了對中小企業(yè)的融資支持。伴隨著中小企業(yè)的技術升級，中小企業(yè)署的貸款項目也進行了結構上的調整。近年來，為滿足特定對象發(fā)展中小企業(yè)的要求，縮小地區(qū)發(fā)展的差異，中小企業(yè)署重點加強了對婦女、退伍軍人、少數民族、移民等人士創(chuàng)辦中小企業(yè)的支持以及對高科技風險型中小企業(yè)的支持。

綜上所述，美國的政策性金融機構多由政府出全資建立，后來政府又通過立法，準許這些機構歸還政府資本，從而成為民間合作性質的金融機構。這種名為政府、實為合作性質的政策性金融機構是美國獨有的，也適合政策性金融機構的業(yè)務特點。政府只參與機構的建立及業(yè)務活動的宗旨、基本原則、政策方向等一系列框架的構建，而不干涉政策性金融機構的具體業(yè)務活動和日常管理，使得其經濟組織的性質得到尊重，這也是美國人崇尚自由、民主精神的體現。另一方面，美國金融市場發(fā)達，政策性金融機構的資金主要來源于金融市場，對政府的依賴較少。因此，美國的政策性金融機構是金融市場活躍的參加者，政策性金融機構與金融市場相互促進，共同發(fā)展。

五、非銀行金融機構

按照傳統(tǒng)的解釋，非銀行金融機構不接受活期存款，因而不具有創(chuàng)造貨幣供給的能力，它們的職能只是進行儲蓄的轉移，其活動不會影響貨幣供給。而商業(yè)銀行不僅轉移儲蓄，而且在接受存款的基礎上進行貨幣創(chuàng)造。近年來，由于金融業(yè)務綜合化趨勢的發(fā)展，銀行與非銀行金融機構的界限越來越模糊，所以，筆者在此更多的是側重于業(yè)務方面的劃分。

(一)保險公司

美國是世界上保險業(yè)特別是人壽保險最為發(fā)達的國家，保險業(yè)的總保費收入、壽險以及非壽險收入均居世界第一位。美國的保險業(yè)最初是由英國人培育起來的，時至今日，英國的承保技術、條款費率仍在美國享有崇高的權威。美國保險業(yè)實行的是代理制，即保險公司通過保險代理人銷售其保單的經營方式。保險代理人是保險推銷的中堅力量。代理人數量眾多，遍及各個行業(yè)，形成了一個巨大的保險業(yè)務推銷網絡，這也是美國保險業(yè)發(fā)達的主要原因。

美國第一家保險公司是于1735年成立于卡羅來納南部的查爾斯頓。在整個19世紀，保險業(yè)迅速發(fā)展起來，那時幾乎沒有什么管制。^[7]對保險業(yè)的有效管理起源于馬薩諸塞州，19世紀40年代，伊利塞·懷特(Elizer Wright)對人壽保險公司在計算它們準備金時所任意采用的方法表示擔心，并提供了一系列凈值評估表以顯示在期末對各種人壽保險單應持有的儲備金。1858年，懷特被任命為馬薩諸塞州保險部門的長官。在此后10年里，有35個州成立了特別的保險部門，任命官員監(jiān)督保險業(yè)。

在美國，保險公司的形式主要是股份有限公司和相互保險公司，有些州也認可個人或合伙的形式。此外，非法人組織的相互保險人或組合型的友愛組織在歷史上也曾作為州保險法調整的對象。保險公司一般只能在本州經營業(yè)務，跨州經營則需要尋求當地的代理商出售保險單。大多數州禁止人壽保險與財產和責任險公司的兼營，有些州允許同一保險公司主體兼營壽險和非壽險業(yè)務，但財務上要分開;有些州允許母子公司分別兼營壽險與非壽險，持股公司可以同時持有人壽和財產保險公司;有些州，如紐約州允許保險公司設立子公司經營除了銀行、儲蓄機構以外的其他行業(yè)的業(yè)務，不過為了降低風險和防止利益沖突，對子公司股票的取得限度、母子公司的交易等作了限制。

聯邦政府提供私人部門不愿意承擔風險的洪水和重災保險，還建立了社會安全、失業(yè)救濟、醫(yī)療保險制度和其他退休收益。1933年，聯邦政府成立了FDIC以保護銀行和儲蓄機構的儲戶。

美國對保險公司的投資范圍和投資比例進行了一定的限制，具體規(guī)定各州不盡相同。一般允許的投資對象為聯邦政府證券，州、市政府證券，抵押貸款，公司債券，優(yōu)先股，普通股等。全國保險監(jiān)督官協(xié)會(NAIC)將各類證券分為六個級別，級別越高，風險越大，對后三級證券的持有量進行限制，對4～6級證券的持有量不超過全部證券的持有量的7%、2%、1%。1983年紐約州對人壽保險公司投資規(guī)定有大幅度放寬:放寬責任準備金對應資產的投資規(guī)定;認同對沖交易;把股權投資的總額限定在法定資產的40%以內。

因為保險被看做是州際商業(yè)活動，所以它受制于聯邦的管制。然而1945年通過的公眾法第15條(在保險業(yè)的游說和州保險管制的壓力下)將管制的權力留給了各州，每個州制定自己的法律，并在各州的范圍內管理銷售保險的公司，所以經常迫使全國性的保險公司面對50個不同州的管制。具體規(guī)定因各州而異，但是特許保險商、檢查、破產、投資政策、保險費率、準備金、代理商的能力、合同條款和財務這些內容在所有州都會受到管制。聯邦管制被局限在像欺詐和反托拉斯等問題上。保險商主要受它們公司所在州的管制，同時也受到有經營業(yè)務的其他州的治外法權的管制。可見，聯邦保險監(jiān)管和各州保險監(jiān)管并非從屬關系，而是平行關系，分別擁有各自獨立的立法權和執(zhí)法權。這種模式的一個鮮明特點是保險立法特別多，各州在保險執(zhí)照的頒發(fā)、保險經營的方式、保險公司的經營范圍以及費率、險種、保險條款、保單種類以及保險企業(yè)清算破產等方面都有非常詳盡的立法規(guī)定。

1871年成立的全國保險監(jiān)督官協(xié)會(National Association of Insurance Commissioners，NAIC)是由各州首席保險監(jiān)督官組成的一個自發(fā)團體，它在影響保險業(yè)的管制，推動和鼓勵統(tǒng)一全國的保險立法中起到了很重要的作用。它還為各州的保險署提供金融、再保險、清算和法律上的支持。

《1999年金融服務現代化法》通過后，對保險業(yè)的監(jiān)管權有向聯邦集中的趨勢。該法除了對保險業(yè)經營提出一系列規(guī)范外，在保留各州對保險監(jiān)管權力的同時，強化了NAIC對全國保險代理商和經紀人協(xié)會的管理職能。全國保險代理商和經紀人協(xié)會理事由NAIC提名，總統(tǒng)任命，理事會直接向總統(tǒng)和國會報告工作，主席由NAIC成員出任，而且NAIC對全國保險代理商和經紀人協(xié)會的決議和處罰有審查權。

(二)投資基金

投資基金在美國被稱為共同基金或互惠基金。它是指通過信托、契約或公司的形式，借助于基金券(如受益憑證、基金單位、基金股份等)發(fā)行將投資者的資金匯集起來，形成一定規(guī)模的信托資產，交由專門機構，由專門人員按資產組合原理進行分散投資，獲得收益后按投資比例進行分配的一種投資工具。

投資基金是隨著股票、債券市場的發(fā)展而產生和發(fā)展的，它創(chuàng)始于19世紀的英國，繁榮于第一次世界大戰(zhàn)后的美國。如今，美國在基金數量、投資者人數、基金資產總值上都居世界第一位。投資基金在美國以投資公司的形態(tài)出現，投資公司主要分為面額憑證公司、單位投資信托公司和管理型投資公司。在實際操作中涉及四個當事人:管理公司、投資公司、承銷公司和保管公司。投資公司委托承銷公司以發(fā)行股票的方式籌集資金，資金成為公司法人資本，投資者成為股東。基金成立后，投資公司和管理公司訂立契約，管理公司管理并操作基金，保管機構(一般為銀行)則負責基金資產的保管和處理。

美國對投資基金的主要監(jiān)管機構是證券交易委員會，它擁有一定的立法和司法權，專門對基金的發(fā)行和交易活動進行管理、檢查，監(jiān)督有關法規(guī)的執(zhí)行以保護投資者的合法權益。另外，全國證券交易商協(xié)會(NASD)為基金的銷售活動設立公平交易等規(guī)則，對基金市場有一定的影響。而作為基金內部的監(jiān)管工具，基金托管人將根據基金章程對基金實行第三層次的監(jiān)督和管理。

美國投資基金組織也許是受聯邦證券管理最嚴格的企業(yè)實體，針對投資基金的法律規(guī)定，基金要對證券交易委員會、州一級官員和基金股東徹底公開，并對基金運作加以規(guī)范管理。投資公司必須向SEC登記注冊，SEC審查投資公司的資格、經營范圍和方針，防止投資公司和投資人發(fā)生利益沖突。投資公司注冊登記后，必須向投資人提供招股說明書，在說明書中應闡明主要投資目的和投資政策、董事會組成、過去十年的經營狀況、管理人員的背景及報酬、管理費用和傭金、如何購買和贖回股票等。還必須定期向投資人提供投資基金經營狀況的報告。這種報告不少于半年一次，包括凈資產報表、收入和支出報表、凈資產變動表、至少前三個財政年度每一個股份的凈資產價值和分配的記錄。另外，投資公司還必須向SEC提供年度和半年度的經營報告，并由獨立的會計師事務所提供基金在內部會計制度方面是否存在不足之處的書面報告。

美國對投資基金的監(jiān)管基本上是嚴格依照法律進行的。其中，《1933年證券法》規(guī)定，基金組織必須向SEC提交一份全面介紹該基金情況的注冊文件，向潛在投資者提供一份當前的招股說明書?！?934年證券交易法》規(guī)定，基金的購買和出售和所有證券一樣，必須遵守有關反舞弊的規(guī)定，基金股份的銷售者必須遵守證券交易委員會和全國證券交易商協(xié)會根據《1934年證券交易法》制定的條例規(guī)章?！?940年投資顧問法》對基金投資顧問的業(yè)務活動作了規(guī)定:投資顧問必須到SEC注冊登記，并公布他們的背景和受教育信息;投資公司和投資顧問之間的合同必須獲得多數投資人的同意;投資公司董事會應定期審查和評估投資顧問作出的投資和股票發(fā)行的決策是否合理，是否履行了對投資人和公司的忠誠義務，投資顧問的咨詢費用是否合理;投資顧問對付費的投資公司承擔信任責任，如果投資顧問違背了有關責任，投資公司的股東會或SEC可直接起訴，追回經濟損失?！?940年投資公司法》是監(jiān)管投資公司的核心法案，也是聯邦政府監(jiān)管投資基金的主要依據。其立法的目的在于禁止內部交易和其他利益沖突，維護基金資產完整，避免基金及其股東支付過多的費用。該法規(guī)定了投資公司董事會成員的選擇和組成，以及投資公司和投資管理人之間的契約，它為基金的資本結構規(guī)定了標準，尤其是限定了投資基金作為金融杠桿的作用。它還規(guī)定了投資公司基金組合的多樣化要求。

(三)金融信托

金融信托是指專門接受他人委托，代為保管、經營、運用和處理有關貨幣資金和其他金融資產的一種金融活動。金融信托以貨幣信用經濟和一般信托為基礎，以金融資產和其他資產為內容，以委托人取得最佳收益為目的。信托業(yè)起源于英國，美國的信托業(yè)從英國引進并發(fā)展成為現代金融信托業(yè)的典型代表，美國也是世界上金融信托業(yè)最發(fā)達的國家。

美國金融信托的組織體系是典型的信托業(yè)與銀行業(yè)混業(yè)經營的模式。法律允許銀行兼營信托業(yè)務，信托公司也可兼營銀行業(yè)務，但二者有明確的界定:信托業(yè)務與銀行業(yè)務獨立核算，分業(yè)管理，嚴禁銀行工作人員擔任受托人。

美國信托財產的運用以有價證券為主。作為證券市場最發(fā)達的國家，美國的信托投資機構和兼營信托業(yè)務的商業(yè)銀行幾乎都辦理證券信托業(yè)務。它們既為證券發(fā)行人服務，也為證券購買者或持有人服務，特別是通過商務管理信托，代表股東行使權力，并在董事會上占有席位。美國金融信托業(yè)務中，有價證券信托占信托業(yè)務的80%以上，居主導地位。

美國是當今世界上金融創(chuàng)新程度最高的國家，也是信托種類最全面的國家。信托公司以市場需求為導向確定業(yè)務種類，有利于信托業(yè)務的創(chuàng)新和提高金融信托業(yè)的地位，能較好地發(fā)揮金融信托的功能。

美國的信托業(yè)受聯邦監(jiān)管機構和州監(jiān)管機構雙重管理。聯邦級監(jiān)管機構是貨幣監(jiān)理署、聯邦儲備體系和聯邦存款保險公司，州監(jiān)管機構是各州政府的金融管理部門。雙重管理、雙重法律是美國金融信托監(jiān)管體制的特色，它與美國的法律制度和金融制度密切相關。

(四)金融公司

金融公司主要是向家庭和工商企業(yè)提供資金的非銀行金融機構。美國的金融公司以出售商業(yè)票據和發(fā)行債券為主要資金來源，并向個人消費者和工商企業(yè)提供不同需求的信貸業(yè)務。金融公司按信貸業(yè)務種類不同可分為三種形式:消費者金融公司、銷貨金融公司、商業(yè)金融公司。消費者金融公司又稱小額貸款公司或“莫里斯計劃”銀行，主要為那些缺乏其他融資渠道的個人消費者或家庭發(fā)放分期付款、假期旅行及更新短期債務等。銷貨金融公司主要購買商業(yè)本票，間接向消費者融資以及承辦商業(yè)授信和租賃業(yè)務，承辦分期付款等直接向消費者融資的業(yè)務。商業(yè)金融公司一般對中小企業(yè)和批發(fā)商承辦應收賬款融資、應收賬款收買、融資性租賃和短期無擔保貸款等業(yè)務。

美國金融公司的資金來源包括自有資金和銀行貸款，在資金緊俏時，往往因利率上漲、資金成本上升而壓縮業(yè)務和虧本。因此，許多小金融公司被迫出售或實行聯合，因而使金融公司的數量越來越少。

在美國，沒有專門的機構對金融公司進行監(jiān)管，但金融公司也要遵守相關的金融法律、法規(guī)。

六、國際金融機構和外國金融機構

(一)國際金融機構

隨著布雷頓森林體系的建立和運行，國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行等國際金融機構或將其總部設在美國，或在美國設立分支機構，它們已成為美國金融體系的重要組成部分。

(二)外國金融機構

在1978年以前，美國沒有任何統(tǒng)一管理美國境內外國銀行的聯邦立法。那時，外國銀行的分支行、辦事處、代表處都分散在各個州注冊，由所在州的金融管理當局分別進行管理，從而形成了外國銀行在美國的金融活動無統(tǒng)一法律可依、無統(tǒng)一規(guī)則可循的局面。外國銀行不受存款準備金制度的管制，它們吸收的存款也不受聯邦存款保險公司的保護。同時，它們也不像美國銀行那樣，在存款、貸款利率、設立分支機構、業(yè)務經營范圍等方面受聯邦金融管理法規(guī)的限制，這樣就使美國銀行和外國銀行在金融業(yè)的競爭中處于不平等的地位。例如，《1919年埃奇法》(Edge Act)中規(guī)定，從事國際貿易融資的銀行在美國開設分行可以不受地理方面的限制。這樣造成一種怪現象，就是英國的巴克萊銀行可以同時在紐約和加州營業(yè)，但美國的銀行卻不準跨州經營。

自20世紀60年代以來，外國銀行在美國設立的分支機構迅速增多，外國銀行的資產額也迅速加大，對美國經濟、金融活動產生了深刻的影響。1972年美聯儲成立了國際銀行委員會，該委員會和國會聯合經濟委員會一起，對外國銀行在美國的活動作了一次綜合性的調查。調查發(fā)現，由于對美國境內的外國銀行缺乏統(tǒng)一管理，外國銀行不受管制的金融活動已經影響甚至威脅到美國金融市場的穩(wěn)定，干擾了美國國內金融管理的有效實施。因此，國際銀行委員會建議，為了便于美聯儲貫徹貨幣信貸政策，為了創(chuàng)造一個美國銀行和外國銀行平等競爭的金融環(huán)境，為了消除不穩(wěn)定因素，有必要統(tǒng)一管理外國銀行在美國的金融活動。于是，國會通過了《1978年國際銀行法》，將外國銀行在美國境內的金融活動作為宏觀控制的一個重要組成部分，納入美聯儲的貨幣調節(jié)體系之中，讓外國銀行和美國銀行一樣，承擔同樣的義務和責任，接受同樣的金融管理，在同等條件下開展金融競爭。同時，控制外國銀行在美國境內的經營風險，消除外國銀行經營活動給美國國內金融帶來的不穩(wěn)定因素，維持金融活動的正常秩序，穩(wěn)定國內金融市場。

根據《1978年國際銀行法》，外國銀行在美國的分行和辦事處可以自愿選擇在聯邦一級注冊或在州一級注冊，已經取得州注冊的如果想轉為聯邦注冊，可以重新申請聯邦注冊。貨幣監(jiān)理署具體負責外國銀行分行和辦事處在聯邦一級的注冊，各州金融管理部門負責外國銀行分行和辦事處在州一級的注冊。美國聯邦儲備委員會、貨幣監(jiān)理署和聯邦存款保險公司共同承擔管理外國銀行分支機構的責任。聯邦儲備委員會主要從貫徹貨幣政策、維持金融穩(wěn)定的角度，執(zhí)行對外國銀行的存款準備金制度和經營報告制度。所有外國銀行的分行，無論在聯邦注冊還是在州注冊，都視同聯儲會員銀行，服從聯儲制定的法令、法規(guī)，接受聯邦儲備的監(jiān)督管理。貨幣監(jiān)理署主要負責管理在聯邦注冊的外國銀行以及資產超過10億美元的州注冊外國銀行。聯邦存款保險公司負責執(zhí)行對外國銀行分支機構的存款保險制度，并檢查它們的經營活動。外國銀行可以自愿選擇參加存款保險，但是，《國際銀行法》規(guī)定沒有參加存款保險的外國銀行不能吸收數額在10萬美元以下的存款，因為FDIC的最高保險額是10萬美元，對超過10萬美元的存款不承擔任何保險責任。這實際上相當于一種強制保險制度。FDIC對參加保險的外國銀行的業(yè)務經營有干預權、建議權;對經營不善且不聽勸告的外國銀行有權取消其存款保險資格;對瀕臨倒閉的外國銀行，有權指派管理者，采取各種救助措施;對宣告破產的外國銀行，有權指定財產接管人，負責清理資產、清償債務。法律還規(guī)定所有對美國銀行有效的經營地域限制、經營業(yè)務限制等同樣適用于外國銀行。

受國際商業(yè)信貸銀行、日本大和銀行倒閉等一些案件的影響，美國在20世紀90年代又進一步加強了對外國銀行的監(jiān)管，通過了《1991年加強對外國銀行監(jiān)管法》和1996年《K條例修正案》，確立了管理外國銀行的“互惠性國民待遇原則”，進入對外國銀行實施嚴格管理的新階段。

《1991年加強對外國銀行監(jiān)管法》主要內容包括:所有外國銀行在美向任何機構注冊任何類型的分支機構，包括子公司、分行、代理機構或代表處，均須事先得到美聯儲的批準，州自主批準權被取消，由美聯儲建立統(tǒng)一的審批標準。如果外國銀行在美國違反現行法律或有不安全、不健全的業(yè)務經營活動，以及管理不善、不接受其母國監(jiān)督等情況時，聯儲有權吊銷其在美國的營業(yè)執(zhí)照。外國銀行在美接受10萬美元以下的存款必須通過其在美國的子公司進行，并且必須向聯邦存款保險公司投保。聯儲有權檢查所有外國銀行在美國的分支機構，在美營業(yè)的未投保外國存款機構，在該法生效一年后，必須公開其未投保業(yè)務的經營情況。禁止在州注冊的外國銀行分行或代理機構從事在聯邦注冊的分支機構不能從事的業(yè)務，且在州注冊的分支行和代理機構對單個借款人的貸款限額，不得超過適用于在聯邦注冊的分支機構的貸款限制。在美設有分行或代理機構的外國銀行，必須報告以任何美國存款機構的25%或超過25%的股票為擔保的貸款。該法還對《1978年國際銀行法》做了修訂，把在美國僅有分行或代理機構，而沒有子公司的外國銀行也算作銀行持股公司，授權美聯儲批準兩家在美設有分行或代理機構的外國銀行的合并。

《K條例修正案》中規(guī)定的監(jiān)管措施更加嚴格。要求聯儲對那些不受母國統(tǒng)一監(jiān)管的外國銀行進行嚴格審查，以確定其是否可以繼續(xù)在美國從事經營活動，審查的標準多達16條。經審查合格后，還要規(guī)定對該銀行的哪些經營活動進行一定程度的監(jiān)管或約束。

最近，美國貨幣監(jiān)理署正在醞釀對外資銀行在美設立聯邦分行或聯邦代理機構的法規(guī)進行修改，其目的是簡化外國銀行在美設立聯邦分行和代理機構的報審手續(xù)，進一步體現國民待遇原則。

第二節(jié)　美國金融監(jiān)管體系

美國的金融監(jiān)管嚴厲而不失靈活性，促進了金融業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，對美國經濟的發(fā)展乃至世界經濟的繁榮與穩(wěn)定都起了巨大的推動作用。它的金融監(jiān)管體系也成為許多國家研究與借鑒的楷模。一般認為，成熟市場經濟國家完善的金融監(jiān)管體系應該由三個層次構成:第一層次是金融機構內部審計與風險管理系統(tǒng);第二層次是利益相關者對金融機構的約束力量與金融業(yè)同業(yè)公會的自律力量;第三層次是具有法律上的強制與懲罰權的金融監(jiān)管當局對金融機構和金融市場的外部監(jiān)督系統(tǒng)(蔡浩儀，2002)。金融監(jiān)管當局的監(jiān)管是全方位的、外在的監(jiān)管，維護金融業(yè)正常運行的秩序、防止出現系統(tǒng)性或區(qū)域性的金融風險，但其監(jiān)管目標的實現必須通過金融機構實施謹慎經營來實現。因為，技術的進步、金融市場的深化、銀行內部的風險衡量和管理技術的改善，使得監(jiān)管當局客觀上在信息不對稱的現實中處于信息更為缺乏的地位。因此金融監(jiān)管的成功在更大程度上應該取決于金融機構的自律和市場機制的作用。市場可以在所有時間和所有地點監(jiān)督所有機構，從不中斷，監(jiān)管效果最佳(孫濤，2002)?！缎掳腿麪栙Y本協(xié)議》也明確提出將市場紀律作為金融監(jiān)管的第三大支柱，作為對第一支柱(最低資本要求)和第二支柱(監(jiān)管當局的監(jiān)督檢查)的重要補充。第三支柱對幫助銀行和監(jiān)管當局管理風險、提高穩(wěn)定性有很大幫助。金融同業(yè)自律組織的功能在于實現行業(yè)內部的自我管理、自我約束，保護行業(yè)的整體利益，防止惡性競爭導致的消極后果;金融機構內部的審計與風險管理系統(tǒng)的作用在于防范和規(guī)避風險，實現穩(wěn)健與審慎經營，這是金融監(jiān)管目標實現的關鍵，也是監(jiān)管當局的工作重點所在，即將外部施加的監(jiān)管與金融機構內部自發(fā)的響應有機地結合起來。對此，1997年美聯儲公報指出:良好的金融秩序需要的是嚴厲而不失靈活性的監(jiān)管，加上有活力而能夠自律的金融機構，二者缺一不可。在允許銀行有最大限度的自由的同時，保證金融穩(wěn)定。經過多年的努力，美國這三個層次都比較成熟。

一、金融機構內部審計與風險管理系統(tǒng)

金融機構內部的審計與風險管理系統(tǒng)就是一種金融機構的自律機制，即金融機構內部為完成既定工作目標和防范風險，對各職能部門及其工作人員從事的業(yè)務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總和。從金融發(fā)展的角度看，金融機構的自律是金融監(jiān)管體系必不可少的組成部分。金融機構自律水平的提高不僅有利于金融機構自身的健康營運，而且有利于整個國家金融、經濟的穩(wěn)定發(fā)展。因為，作為市場競爭的實際參與者，金融機構自身更能敏感地發(fā)現其出現問題的癥結所在，更有可能迅速地將危機消滅在萌芽狀態(tài)。正如前美聯儲主席格林斯潘先生所說的那樣:“監(jiān)管不可能總是正確的，也不可能對所有的監(jiān)管目標都行之有效。外部監(jiān)管永遠不可能替代銀行自身的謹慎管理以及市場對銀行的監(jiān)督?！?/p>

(一)內部控制制度

金融機構自律機制的核心是內部控制系統(tǒng)。巴塞爾委員會近些年發(fā)布的幾乎所有文件都貫穿了加強銀行內部控制的精神。在1994年7月的《衍生金融工具風險管理指南》和1997年9月的《利率風險管理原則》兩份文件中，就特定業(yè)務及其風險管理討論了有關內部控制的問題，要求銀行建立有效的內部風險控制系統(tǒng)。1997年9月推出的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》專門就內部控制指出:“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務性質及規(guī)模相適應的、完善的內部控制制度。這應包括對審批職責分配的明確安排;將銀行承諾、付款和資產與負債賬務處理方面的職能分離;對上述程序的交叉核對;資產保護;完善、獨立的內部或外部審計，以及檢查上述控制措施和有關法律規(guī)章遵守情況的職能?！?998年1月，針對銀行失敗的教訓，巴塞爾委員會又發(fā)布了《銀行內部控制系統(tǒng)評估框架(征求意見稿)》，它“描述了一個健全的內部控制系統(tǒng)的各基本要素，提出了若干原則供監(jiān)管當局用于評價銀行的內部控制系統(tǒng)”。首先，內部控制活動應成為銀行日常經營必不可少的一部分。高級管理層必須建立適當的控制結構以確保內部控制有效，對各個業(yè)務面的控制活動予以規(guī)定;其次，內部控制的實施操作情況應該得到管理人員持續(xù)不斷的監(jiān)督。內部控制的缺陷一經查出，應立即告知管理者以便及時改進;最后，金融監(jiān)管當局應適時對銀行內部控制系統(tǒng)作出客觀的評價。金融監(jiān)管當局應要求所有銀行，無論規(guī)模大小都應擁有有效的內部控制系統(tǒng)，此系統(tǒng)應與銀行表內、表外業(yè)務的性質、復雜程度以及風險相一致，并反映銀行經營環(huán)境和經營狀況的變化。如果監(jiān)管當局認定銀行的內部控制系統(tǒng)不充分，應對該銀行采取措施，以保證內部控制系統(tǒng)及時得到改善。

美聯儲非常注重金融業(yè)的內部控制工作，它將內部控制定義為:內部控制是組織計劃和在業(yè)務中采用的所有協(xié)調方法和手段，旨在保護資產的安全、檢查其會計資料的精確性和可靠性、提高經營效率、鼓勵堅持既定的管理政策。這一定義大大擴展了內部控制的職能，不僅包括對人員、風險、從業(yè)范圍、制度和工作程序的監(jiān)督管理，而且包含了預算控制、標準成本、定期經營報告、統(tǒng)計分析等與內部審計相統(tǒng)一的系統(tǒng)。

1993年5月11日，聯邦存款保險公司要求銀行就其內部控制、守法情況以及經審計過的財務報告檔案向聯邦存款保險公司和美聯儲等管理機構報告，并設立由獨立董事組成的審計委員會，審計委員會中至少有兩名成員具備商業(yè)和金融方面的管理經驗，并且這些成員不能是該銀行大客戶中的雇主或雇員。

美聯儲要求銀行的高級管理層負責建立健全內部控制制度，內部審計人員負責對現行監(jiān)控政策和程序的執(zhí)行情況及其有效性進行評價，并提出相應的改進建議，督促銀行遵守法律法規(guī)。同時，內部審計人員還負有協(xié)助管理人員制定新的政策和程序的責任。作為對內部控制系統(tǒng)進行監(jiān)督的一部分，內部審計部門應直接向董事會或審計委員會以及高級管理層報告，以保證內部審計機構和內部審計人員的獨立性。美聯儲在對銀行內部審計工作進行檢查時，著重從內部審計部門的獨立性、內部審計人員是否稱職、內部審計工作的充分性和有效性等幾方面入手，一旦認為某銀行內部審計報告不可信，則該銀行的內部審計工作在聯儲的綜合評級中將處于極低等級，這對該銀行的經營發(fā)展是極其不利的。通過這些規(guī)定，強化了內部審計的功能，也促使銀行重視內部控制，加強自我約束。

(二)金融機構內部的風險管理

美國銀行一直十分重視內部的風險管理，早在幾十年前就開始探索和實踐商業(yè)銀行的資本充足性管理，到20世紀80年代，在銀行內部風險管理方面已初步形成體系。1988年《巴塞爾資本協(xié)議》從某種程度上說就是在美國的倡導和推動下達成的。事實證明，巴塞爾協(xié)議的實施大大增強了美國銀行體系的資本實力以及消化損失、抵御風險的能力。據FDIC的統(tǒng)計，截止到2002年9月底，美國最大的25家銀行持股公司的資本總額為3807.3億美元，核心資本充足率平均為8.7%，總資本充足率為12.24%，遠遠超過巴塞爾協(xié)議4%、8%的最低要求。巴塞爾協(xié)議的實質在于以銀行資本金限制其資產的盲目擴張，同時鼓勵銀行采取積極的風險管理措施。從美國的實際情況看，這個目標已經達到了。在1929年之后的兩年里，美國股市市值損失額相當于GDP的60%，有幾千家銀行倒閉。而在2000年3月之后的兩年里，市值損失額相當于GDP的90%，但只有11家規(guī)模很小的銀行倒閉(《銀行家》2003年第8期)。

在美聯儲的字典里，風險有六種:^[8]信用風險(包括各種交易的相對人或貸款戶倒債的危險)、市場風險、流動性風險(貸款戶無法清償貸款，或衍生金融商品相對人滿期時不履約和當時需要這筆資金的需求同時發(fā)生的風險)、作業(yè)風險(信息系統(tǒng)失常的風險)、法律風險(合約無法履行)和名譽風險(因為壞事傳千里，導致業(yè)務流失)。在這些風險之外，帕特里克斯擔任紐約聯邦儲備銀行第一副總裁時，還增加了智慧風險(組織中了解狀況的人被車撞倒的風險)。另外還可以增加一個名譽和智慧綜合風險，就是組織中以了解狀況知名的人，其實并不了解狀況的風險。對這些風險的管理，除了加強對金融機構的檢查外，美聯儲更加注重金融機構自身積極作用的調動和發(fā)揮。1995年，美國聯邦儲備委員會的經濟學家Kupiec和O'brien同時提出了“事先承諾法”(Pre－commitment)監(jiān)管方案。銀行事先承諾一個在將來一定時間內的最大損失數額，如銀行可以利用自己選擇的內部模型計算未來一個季度內每10天的最大損失數額，如果日后超過，則必須接受來自監(jiān)管機構的懲罰，懲罰的方式可能是罰款、資本附加費罰金，也可能是比較具有干預性的管制性懲罰。

1995年4月，巴塞爾委員會發(fā)布文件，同意具備條件的銀行可以采取以內部模型為基礎計算市場風險的資本金要求，并具體介紹了VAR(風險估值法)模型及其用于銀行市場風險管理的合理性。巴塞爾委員會在推薦使用VAR方法的同時，還要求實行“返回測試”，以檢驗內部模型的準確性，也就是比較實際的損失與VAR所預計的損失是否一致。在VAR模型的基礎上，巴塞爾委員會將“壓力測試”這一方法認定為市場風險管理的優(yōu)選方法之一。所謂“壓力測試”，是在設定發(fā)生在特定時間段的一種極為不利的市場情況下，評估銀行資產組合的損益。

1996年1月，巴塞爾委員會頒布了《測定市場風險的巴塞爾補充協(xié)議》，規(guī)定了在銀行內部控制和風險管理過程中應遵循的最低要求。這些要求包括:①銀行應設置獨立的風險控制部門，它直接對最高管理層負責。②該部門定期進行事后監(jiān)督分析以檢查模型的準確性。③銀行的最高管理層應積極參與風險管理。④銀行的風險測定模型應完全包括每天的風險管理內容。⑤交易限量與敞口限量應與風險測定系統(tǒng)相銜接。⑥銀行應有定期的“壓力測試”程序。⑦銀行應制定完整的內部政策、控制程序和風險管理的系統(tǒng)文件。⑧銀行應建立內部審計制度，定期評價風險測定系統(tǒng)和控制部門的情況。

2004年6月，巴塞爾委員會發(fā)布了《新巴塞爾資本協(xié)議》的最終文本，新協(xié)議更多地強調銀行要建立內部的風險評估體系，并提供了三個可供選擇的方案，即標準化方案、基礎的IRB方案(Internal Ratings Based Approaches)和高級的IRB(A－IRB)方案體系，強調以內部評級為基礎的方法來衡量風險資產，進而確定和配置資本。銀行和監(jiān)管當局可以根據業(yè)務的復雜程度、本身的風險管理水平等選擇對風險狀況反應更為靈敏的管理方法，進而更為準確地確定一定風險狀況下所需要的資本金水平。同時，新協(xié)議還鼓勵銀行不斷改進風險評估方法，也鼓勵銀行在具備充分數據的條件下，采用高級的內部評級方法，以提高銀行衡量和管理風險的能力。受此影響，風險量化模型在銀行業(yè)將呈現出普及之勢。雖然風險量化模型的建立需要大量的數據和不菲的財力及人力，但運用量化模型進行管理，可以顯著提高風險管理的效果，降低不良資產發(fā)生的比率。例如，對小規(guī)模歐洲零售銀行的分析顯示，實行高級的內部評級法，資本的潛力可以釋放，這種釋放能使專門從事抵押貸款的銀行資本值提高18%，其他零售銀行的資本值增加12%。而且，采用內部評級法可以減少最低監(jiān)管資本，抵押貸款的監(jiān)管資本可減少50%，不安全貸款的監(jiān)管資本減少20%(《銀行家》2003年第8期)。

美國贊成盡快實施《新巴塞爾資本協(xié)議》，時任美聯儲副主席的羅杰·佛格森(Roger Ferguson)說:“美國的監(jiān)管者認為，新巴塞爾資本協(xié)議的改進——測評信用風險版本的高級內部評級法(A－IRB)和測評操作風險的高級測試法(AMA)是最有助于取得其最終目標的。”佛格森先生強調，“為促進全球銀行業(yè)經營環(huán)境的改善”，美國的銀行機構正建議未來的Advance Notice of Proposed Rulemarking中，一些核心大銀行(資產超過2500億美元和對外敞口高于100億美元)將被要求接受《新巴塞爾資本協(xié)議》的改進版本。佛格森說，美國將首先選取10家美國銀行作為核心的集團和該核心集團以外的另10家規(guī)模相近的大銀行實施新協(xié)議(《銀行家》2003年第8期)。

二、利益相關者對金融機構的約束和金融業(yè)同業(yè)自律

利益相關者對金融機構的約束也就是通常所指的市場約束，^[9]即存款人、債權人、股東和銀行的交易對手等利益相關者會隨時關注其利益所在銀行的經營狀況，并在其認為必要的時候采取一定的措施，影響與該銀行有關的利率和資產價格，從而通過金融市場對該銀行的經營產生約束作用。不同的金融產品或金融工具形成的市場約束能力是不同的，對于高風險的銀行，其債券持有人可能要求更高的利息，交易對手將要求較高的風險價差和額外的抵押物等，從而使銀行付出更高的成本;而被視為經營穩(wěn)健、管理完善的銀行，則會從利益相關者那里獲得更有利的條件。這樣，市場壓力將鼓勵銀行有效配置資金和控制風險。市場約束在保障金融穩(wěn)定、加強金融業(yè)公司治理、提高風險管理水平方面正發(fā)揮日益重要的作用。

金融業(yè)同業(yè)自律其實就是一種自我管制機制。自我管制同樣強調對當事人的行為施加限制，只不過相信這種限制可以有效地自我實施而已(劉宇飛，1999)。一般說來，金融領域的行為守則最初是在金融活動的歷史發(fā)展中自發(fā)形成的。在當事人之間長期博弈的過程中，逐漸會形成一些共同遵守的行為規(guī)范，當事人認同這些私下里流行的、不成文的規(guī)矩，意味著他們愿意讓別人能夠預期自己的行動，來換取對別人行動的穩(wěn)定預期。在充滿不確定性的世界里，如此做來不僅可以消除本來有可能發(fā)生的利益沖突，而且還可以促進更多交易的達成。因此，很多學者認為，行業(yè)自律會像政府規(guī)制一樣有效，而且會產生高得多的利益。另一方面，所謂“正規(guī)制度安排”和“非正規(guī)制度安排”更多的只是在文字上才能截然分開，實踐中二者是相輔相成的，很多正規(guī)制度安排是從非正規(guī)制度安排中衍生的;正規(guī)制度安排只有得到非正規(guī)制度安排的認可、接受和合作，才能發(fā)揮作用。正如諾斯所言:“即便在最發(fā)達的經濟中，正規(guī)的規(guī)則也只是決定選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)?！币虼耍?0世紀90年代以來，在金融監(jiān)管的制度安排上，在繼續(xù)加強正規(guī)制度建設的同時，開始空前地強調金融業(yè)的嚴格自律。

(一)市場約束

在《新巴塞爾資本協(xié)議》中，市場約束機制的引入可以說是現代公司治理結構研究有重大進展的體現(巴曙松，2003)。新協(xié)議充分肯定了市場具有迫使銀行合理分配資金、有效控制風險的作用，穩(wěn)健經營的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款人及其他交易對手那里獲得資金，而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，為獲得資金它們不得不支付更高的風險溢價，提供額外的擔保或采取其他安全措施。這種自發(fā)的市場獎懲機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監(jiān)管當局的金融監(jiān)管工作。

為了確保市場約束的有效實施，巴塞爾委員會對于銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了更為具體的要求:第一，銀行必須披露關于資本結構的主要信息，其中包括資本組成的分析和信貸虧損準備的信息，從而提供關于銀行的虧損消化能力和會計政策的清晰說明。第二，對每一風險領域提供定性(如管理策略)和定量(如狀況數據)信息，并包括前幾年的參照信息。第三，銀行應當披露按協(xié)議要求的方法計算的以風險為基礎的資本率，以及關于其評價資本狀況的內部程序的定性信息。第四，關于信息披露的頻率，一般來說，半年公布一次。但是，對于信息變化較快的業(yè)務領域，如市場風險，要求每季度公布一次。對于任何重大的變化，都應在事件發(fā)生后盡早公布。

美國金融監(jiān)管當局非常重視市場紀律的約束作用，前美聯儲主席格林斯潘先生認為，管制政策應該在不危及金融穩(wěn)定性的前提下加強紀律，面對迅速變化并且日益復雜的金融交易，需利用市場力量來強化監(jiān)管目標。強化市場約束的具體措施包括:

1.加強信息披露

銀行圓桌會議曾經呼吁“市場誘因式”的管制，取代監(jiān)管當局的“強制規(guī)定”，這個組織引述前紐約聯邦儲備銀行總裁麥克多諾的話:“缺少有意義的公開披露，有效的市場紀律不可能實現。這當然不表示需要更多的信息……市場誘因式的管制就是要求披露相關的完整信息，讓參與者可以利用這些信息，作出明確而及時的重要決定。”

在美國，商業(yè)銀行必須每季將非常詳細的關于經營狀況和收入情況的核心季報(core report)提交給監(jiān)管人員，并向公眾公布。這種報告包括有關銀行資產負債的結構和期限、資本及收入來源、支出情況、收入和分紅情況的廣泛信息。報告還定期提供關于銀行的不良資產和可能出現問題的資產方面的信息。如果發(fā)現某個銀行出現了比較嚴重的問題，監(jiān)管人員則要求其提供每季、每月甚至每周的更具體的財務信息。銀行還必須向證券交易委員會定期提供財務報告，SEC負責監(jiān)督所有上市企業(yè)的財務狀況，它要求這些公司向股東和公眾提供關于收入情況和整個財務狀況的年度和季度報告。公眾(包括財務分析人員)可以利用這些報告的信息不間斷地評估銀行的財務狀況，這種評估反映在分析者對銀行證券的評級和向公眾提供的購買、出售或持有某個銀行的股票或債券的建議中。由此可見，銀行向公眾提供的統(tǒng)計數據和其他信息，對于給銀行及其管理層以市場紀律的約束有很大作用。例如，某銀行報告顯示不良資產較多或成本過高、收益微薄，其股票價格則面臨下跌壓力，銀行在股市籌集新的資本就會困難，甚至不可能。

2.利用次級債券

引用市場紀律協(xié)助金融監(jiān)管機構有一種最常用的方法就是利用“次級債券”。法律規(guī)定，大型金融機構必須向市場發(fā)行這種債券，金額不得低于負債總額的2%。如果發(fā)行機構出問題，次級債券持有人必須在所有其他債權人，包括存款人都獲得清償后，才能獲得清償。如果金融機構搖搖欲墜，股東可能逼迫經營階層賭博，因為如果賭贏了，股東會得到勝利的果實。但是，次級債券持有人除了債券款之外，什么也得不到，因此他們會反對冒險行為。這些債券會在市場上交易，如果債券價格下跌，復利就會提高，主管機關可以視之為早期的預警信號。無論如何，政府機構都不準代償次級債券的持有人。這樣他們便會特別關注發(fā)債機構的命運、經營狀況和經營管理的變化動向，并盡其所能對金融機構進行監(jiān)督，這必然促使超大型金融機構更加安全、穩(wěn)健地經營。

3.改革存款保險制度

針對金融安全網誘發(fā)的道德風險問題，從20世紀90年代開始，FDIC的監(jiān)管政策作了改進。首先，采用最低成本選擇處理方式(Least Cost Resolution)處理倒閉金融機構的不良資產，迫使存款人監(jiān)督存款機構的營運，否則需自負存款無法得到全部理賠的風險。其次，按風險程度實施差別存款保險費率(riskbased assessment system)。自1994年起，FDIC根據保險金融機構的資本充足率和金融監(jiān)管綜合評級來決定其適用的保險費率，資本充足率以核心資本比率(core capital ratio)、國際清算銀行(BIS)規(guī)定的全部風險資本比率(total risk－based capital ratio)和第一層風險資本比率(tier 1 risk－based capital ratio)為標準，將被監(jiān)管的存款機構分為Well Capitalized、Adequately Capitalized、Under Capitalized三級。金融監(jiān)管綜合評級根據被監(jiān)管機構向聯邦金融檢查委員會(FFIEC)提交的季報作出，根據存款機構的財務狀況和損益數字，將被監(jiān)管機構劃分為A(1或2)、B (3)和C(4或5)三級。目前，在此基礎上確定的保費標準從0～27/10000不等，如Well Capitalized綜合評級為A級，則不需要繳納存款保險費。采用差別保險費率，對資本比率低于一定標準以下的金融機構采取立即矯正措施，也督促主要股東更加重視對管理層的監(jiān)控。最后，加強未保險的利益相關者對金融機構的監(jiān)督。目前FDIC已逐漸采用IDT(Insured Deposits Transfer)模式處理倒閉金融機構超額保險存戶的理賠方式。未保險的存款人及債權人(如次級債券或商業(yè)匯票持有人等)的權益只能在以剩余資產清償保險戶的存款后予以考慮，因此會促使他們對存款機構進行監(jiān)督。

4.充分發(fā)揮外部信用評級機構及外部審計機構的約束作用

信用評級機構對金融機構的信用評級直接影響它的持續(xù)經營能力和資金成本。例如，對證券公司及其發(fā)行證券的信用評級，會影響該證券的發(fā)行價格、收益率以及發(fā)行后證券價格的市場波動，因為，投資者在進行決策時往往要參考金融機構的信用評級。

外部審計機構對金融機構信息披露、經營戰(zhàn)略乃至公司治理結構的影響也是不容忽視的，經過獨立外部審計機構審計的財務報告容易得到公眾的認可。因此，盡管美國金融監(jiān)管當局不要求各家銀行必須接受社會中介機構的審計，各大金融機構也都樂于委托這些機構進行年度審計，金融監(jiān)管當局在對金融機構進行審查時也越來越多地參考外部審計資料。實踐證明，有效的外部審計對金融機構不穩(wěn)妥的業(yè)務活動和不健全的內部控制能起到提醒、遏制和監(jiān)督作用。當然，外部審計的工作也有待規(guī)范，尤其是注冊會計師，美國會計師公會公共監(jiān)督理事會主席索默斯曾經發(fā)出一封信，給所有有銀行客戶的會計師事務所，警告他們，如果不對銀行嚴厲，會計師這一行可能有消失的危險。尤其是在公司財務丑聞發(fā)生后，注冊會計師的獨立地位和公正性備受質疑，國會通過了《薩班斯—奧克斯利法》，對會計師事務所的執(zhí)業(yè)行為加強了監(jiān)督。

(二)行業(yè)自律組織

與英國等歐洲國家的注重行業(yè)自律傳統(tǒng)不同，美國金融監(jiān)管制度的特征是立法管制。作為一個以法制化著稱的國家，美國不僅有銀行大法，而且有各種各樣的專項法律，并且不斷出臺或修訂各項條例和規(guī)章制度。但是，行業(yè)自律管理始終是政府管制的有效補充，各種非官方的行業(yè)組織在促進金融業(yè)的穩(wěn)健經營、信息交流、政策協(xié)調以及充當政府監(jiān)管當局和金融機構之間的橋梁等方面，正發(fā)揮著日益重要的作用。因為政府的很多政策意圖必須依靠自律組織去貫徹，投資者雖然可以通過事后的賠償訴訟來維護自身的合法權益，但他們更希望自律組織加強對行業(yè)的自我約束和自我管理，提供一個公平、高效、透明的市場環(huán)境。當然，自律組織首先要接受政府監(jiān)管機構的監(jiān)管和指導，其活動必須在法律規(guī)定的框架之內進行，其頒布的規(guī)則和標準要經過政府監(jiān)管機構的審查才能得以實施;其次，自律監(jiān)管的效果也要接受政府監(jiān)管機構的事后評估，如果監(jiān)管不力或行為違反法律規(guī)定，將要接受政府的修正、制裁和處罰。另一方面，自律監(jiān)管還要面臨來自受害者事后的賠償訴訟，自律行為不當導致的任何損失都有可能引發(fā)受害者相應的賠償訴訟。這兩方面的壓力使得自律監(jiān)管組織必須兢兢業(yè)業(yè)，誠信勤勉，恪盡職守，加強對行業(yè)的自我約束和自我管理，使行業(yè)免受來自政府的處罰和來自受害者的賠償訴訟請求。

1.美國銀行協(xié)會(ABA)

1875年7月間，來自美國31個州和哥倫比亞特區(qū)的349名銀行人士匯集在紐約州的薩拉托加小鎮(zhèn)，正式建立了美國銀行家協(xié)會(American Bankers Association，ABA)。其宗旨是:通過建立銀行家之間的聯系和研討金融界和商業(yè)界的大事，促進銀行的發(fā)展，加強銀行間的合作。該協(xié)會除進行金融理論與實務的研究外，還從事金融業(yè)的教育、培訓和信息傳播工作，在發(fā)展新業(yè)務、采用新技術、解決經營管理上的問題以及協(xié)調銀行與公眾、政府和其他經濟部門的關系方面，也都發(fā)揮了積極的作用。^[10]時至今日，作為各類規(guī)模銀行和相關服務類公司的代表，美國銀行家協(xié)會的業(yè)務幾乎覆蓋了全美范圍內各類銀行及相關產業(yè)的公司，其成員掌控的金融資產占全美金融機構金融總資產的90%以上(新浪財經網，2007)。ABA的成員包括:社區(qū)銀行、地域性銀行、理財業(yè)務銀行、金融控股公司、儲蓄機構團體、信托公司以及儲蓄銀行，美國銀行家協(xié)會已經成為名副其實的全美規(guī)模最大的銀行類協(xié)會組織。另外，在美國銀行家協(xié)會旗下又衍生出了諸多的附屬機構，它們已經成為ABA的重要組成部分和戰(zhàn)略伙伴。

(1)美國銀行業(yè)公司(Corporation for American Banking，CAB)

該公司作為美國銀行家協(xié)會的附屬機構，可以向廣大銀行用戶提供經過ABA授權的產品和服務。ABA也由此通過CAB的營銷服務網絡向廣大會員提供一系列的問題解決方案，從而幫助銀行會員實現收入的多元化、降低成本以及提高運營效率。

(2) ABA教育基金會(ABA Education Foundation，ABAEF)

美國銀行家協(xié)會教育基金會是一個教育機構，其主要使命就是協(xié)助銀行做好宣傳工作，幫助民眾認知、熟悉從而掌握各種金融產品的特點以及投資方法，達到幫助儲蓄人、投資者實現科學理財的目的。

(3) ABA營銷網絡(ABA Marketing Network，ABAMN)

ABAMN是專司銀行產品和服務推廣營銷的組織，是美國最為知名的金融產品營銷機構。任何符合條件的個人和機構都可申請加入，其目的是使廣大會員銀行及時了解到整個行業(yè)的發(fā)展趨勢以及同行們的最新動向，從而在會員中保持極大的吸引力和凝聚力。

(4) ABA證券業(yè)協(xié)會(ABA Securities Association，ABASA)

ABASA是一個相對獨立的非營利性組織，其主要使命是在國會、聯邦和州議會以及法院面前，代表那些承銷或經營證券、共同基金和其他金融衍生產品的銀行利益。ABA證券業(yè)協(xié)會的會員絕大部分都從事證券和共同基金的銷售業(yè)務，他們普遍擁有發(fā)達的金融產品銷售網絡，ABA證券業(yè)協(xié)會利用自己的研究、教育和其他資源對這些銀行提供全面的支持。

(5)美國銀行家保險協(xié)會(American Bankers Insurance Association，ABIA)

ABIA成立于2001年3月31日，它是由保險銀行協(xié)會(the Association of Banks－in－Insurance，ABI)和ABA保險協(xié)會(ABA Insurance Association，ABAIA)兩家機構合并而成。其會員相當廣泛，主要有銀行及其附屬機構、保險公司、營銷和行政管理服務的提供者、非銀行信貸組織以及其他與銀行保險有關的機構。美國銀行家保險協(xié)會可以利用自身的地位為會員機構在立法和監(jiān)管政策方面爭取利益，可以組織會員就有關問題進行研討，還可以召開會議、舉辦論壇等。

(6)美國銀行業(yè)學會(American Institute of banking，AIB)

AIB也是一家教育機構，但它所針對的學員大多是中、高級的銀行從業(yè)人士。該學會可以提供50多個培訓項目，科目主要有市場營銷、風險管理、零售銀行、公司金融、會計、溝通技巧以及其他基礎知識。

(7)銀行家金融與貿易協(xié)會(Bankers’Association for Finance and Trade，BAFT)

BAFT成員大多都來自于全球活躍的大銀行和跨國公司，面對每年在全球各地發(fā)生的對金融、貿易產生重大影響的問題(諸如立法和監(jiān)管政策的變化等)，銀行家金融與貿易協(xié)會都會組織相關論壇進行分析、討論并號召成員采取相應行動。憑借其全球視角和極其廣泛的會員優(yōu)勢，銀行家金融與貿易協(xié)會在全球范圍內金融市場的擴張和深化、制定或影響公共政策以及推進有利于穩(wěn)定全球金融體系的良好做法等方面，都發(fā)揮著不可替代的作用。

(8)注冊銀行家學會(Institute of Certified Bankers，ICB)

ICB是一家為廣大銀行從業(yè)人士進行職業(yè)資格認證的全國性組織。該組織建立于1990年，長期以來通過頒發(fā)證書的方式幫助銀行從業(yè)人員增強自信，贏得業(yè)界認可并提高自己的影響力。作為美國銀行家協(xié)會的附屬機構，注冊銀行家學會通過對每一位從業(yè)人員的知識儲備和職業(yè)素養(yǎng)進行認證，提高美國銀行業(yè)的整體服務水平。

2.全國證券交易商協(xié)會(NASD)和各大證券交易所自我管理

為了將自律監(jiān)管體系擴展到柜臺交易系統(tǒng)(OTC)，美國國會通過了《1938年曼羅尼法》。依據這一法案，全美證券交易商協(xié)會(NASD)注冊成立，扮演與交易所相似的自律角色，對其會員進行自我管理、自我規(guī)范。如今，全國證券交易商協(xié)會已成為美國最大、最有影響的證券業(yè)自律組織。

在美國，對證券公司的非現場調查主要是由證券業(yè)自律組織來完成的。NASD對會員常規(guī)檢查的主要內容為:檢查會員的賬簿和交易記錄;檢查會員是否遵守《1933年證券法》、《1934年證券交易法》、全國證券交易商協(xié)會的廣告條例、聯邦儲備委員會的T規(guī)則(管理經紀商和交易商的保證金透支范圍)等法規(guī)中的反欺詐條文;檢查會員的財務狀況，判斷其是否可以繼續(xù)營業(yè)。除常規(guī)檢查外，全國證券交易商協(xié)會還要處理大量的顧客投訴，調查欺詐和其他異常的市場行為。它的管理目標是使投資者獲得公正和公平的對待，提高證券市場的效率，防止證券市場的不規(guī)則波動。

證券交易所自我管理主要包括:制定一系列規(guī)章制度，包括充分披露信息、禁止從事欺詐活動、禁止操縱市場行為、禁止內幕交易等。對違反證券交易所紀律的人員和機構，可給予暫停交易、取消交易資格甚至會員資格的處罰。

2007年1月，全國證券交易商協(xié)會與紐約證券交易所(NYSE)準備合并，成立監(jiān)管美國證券經紀人和交易商的組織(新浪財經網，2007)。全國證券交易商協(xié)會在一個新聞發(fā)布會上表示，把全國證券交易商協(xié)會和紐約證交所的自我監(jiān)管職能合并到一起，將有助于減少重復工作，降低成本，并使美國的證券交易市場更具有競爭力。新的自我監(jiān)管組織計劃在2007年11月宣布，該組織的名稱將于日后命名。它將成為美國近5100家證券交易商的單一行業(yè)自律組織，這些交易商是全國證券交易商協(xié)會的成員。約200家公司也是紐約證交所的成員，并同時受到兩家機構的監(jiān)管。

3.美國期貨行業(yè)協(xié)會(NFA)和交易所自我管理

NFA自1982年開始從事活動，其前身是1955年5月成立的商品交易公司協(xié)會(ACEF)。1974～1975年，ACEF更名，首先更名為商品產業(yè)協(xié)會，并很快從商品產業(yè)協(xié)會轉換為期貨產業(yè)協(xié)會(FIA)，1982年改為美國期貨行業(yè)協(xié)會。其宗旨是樹立期貨及其他市場的道德規(guī)范，保護交易員和投資者的利益。NFA的主要職能是對NFA會員實施嚴格管理，確保他們遵守聯邦法律及商品期貨交易委員會(CFTC)制定的規(guī)則。NFA也有自身的規(guī)則，用來監(jiān)督經紀商對交易員和投資商的行為，使交易員和投資商免受欺騙。很多事實可以證明NFA的管理模式是成功的。比如，在NFA開始活動后的20年之內，美國期貨交易所及外匯市場的交易量擴大了幾十倍。同時，客戶的投訴率降低了72%。NFA打擊經紀商欺詐舞弊行為的措施有:

(1)嚴格監(jiān)督

NFA對準備在美國外匯市場和期貨交易所從事經營的所有企業(yè)和個人，實施嚴格仔細的調查程序。NFA有權拒絕發(fā)放、取消、限制或終止任何公司和個人的會員資格。NFA定期對所有會員的文件和報表進行財務審計，以保證他們嚴格遵守CFTC的法律及NFA制定的規(guī)則。

(2)嚴厲懲治違規(guī)行為

NFA實施一系列關于廣告、電話推銷、透露風險、自由支配交易、透露征收費用、最低門檻資金、職業(yè)水平考核等方面的嚴格規(guī)定，對任何違反NFA規(guī)定的公司和個人進行紀律處分。紀律處分根據輕重，有從“輕微犯規(guī)警告信”到正規(guī)訴訟等各種方式。與訴訟有關的懲罰手段包括:限期廢除或暫時扣留會員資格、禁止將來與NFA任何會員保持任何關系、警告、嚴重警告及對每條違規(guī)處以高達25萬美元的罰款等。NFA還與商品期貨交易委員會(CFTC)、美國聯邦調查局及其他執(zhí)法機關在司法調查過程中進行合作。

(3)嚴防欺詐行為

1993年，NFA推出了一些新規(guī)定，旨在最大限度地減少經紀服務中的詐騙行為。新程序要求將電話談話內容記錄到磁帶并保存這些記錄，保持最低資金限額并且將所有廣告材料送交NFA審批。這些規(guī)則的實施大大減少了外匯期貨市場中的“不良公司”和“經紀騙子”的數量。

從1983年開始，NFA從事仲裁業(yè)務，提供了方便、有效、經濟的解決交易員、投資者及經紀商之間的爭議和分歧的方法。從那時起，NFA仲裁成為整個外匯期貨交易行業(yè)解決爭議的主要手段。

期貨交易所自我管理的內容包括:檢查會員資格，檢查會員的業(yè)務活動是否依照有關法規(guī)進行，檢查會員是否從事超出其交易范圍的交易活動;監(jiān)督場內一切交易活動;制定交易所規(guī)章制度和業(yè)務慣例及具體細則;對經濟公司會員的資本是否充足進行調查;對違法活動進行處罰及仲裁糾紛;維護交易規(guī)則的嚴肅性，監(jiān)督法規(guī)的執(zhí)行情況。

4.全美保險監(jiān)督官協(xié)會(NAIC)

NAIC是一個非營利性組織，由美國50個州、哥倫比亞特區(qū)以及4個美國屬地的保險監(jiān)管官員組成。該協(xié)會成立于1871年，其目的是協(xié)調各州對跨州保險公司的監(jiān)管，尤其著重于對保險公司財務狀況的監(jiān)管。同時，該協(xié)會也提供咨詢和其他服務。全美保險監(jiān)督官協(xié)會的一個基本功能是建立和維護一個全國范圍的、關于保險公司財務狀況的數據庫，各州的保險監(jiān)管部門以及其他的數據使用者可以通過計算機網絡獲取信息。數據庫信息包括近5000家保險公司最近10年的年度財務信息以及最近兩年的季度財務信息，其中某些年度信息數據可以追溯到20世紀70年代中期。

每個州保險監(jiān)管部門的計算機都與全美保險監(jiān)督官協(xié)會的網絡相連。協(xié)會的財務數據庫在幫助各州對保險業(yè)進行監(jiān)管，對保險公司的償付能力進行監(jiān)控和進行其他金融分析方面起到了重要作用。各州保險監(jiān)管者及協(xié)會官員可通過各類應用系統(tǒng)取得數據，并制成規(guī)范報告或稅務狀況報告，以滿足特定的要求。此外，協(xié)會還擁有一些其他的數據庫，其中包括“監(jiān)管信息追溯系統(tǒng)”(Regulatory Information Retrieval System，RIRS)和“特別行動數據庫”(Special Activities Database，SAD)，這兩個數據庫使監(jiān)管者掌握個人或保險公司因涉嫌違法或違規(guī)交易而受到檢查的信息。作為“監(jiān)管信息追溯系統(tǒng)”和“特別行動數據庫”的補充，協(xié)會還開發(fā)了全國客戶投訴數據庫、關于保險公司職員及經理的數據庫以及一個總系統(tǒng)。

全美保險監(jiān)督官協(xié)會的監(jiān)管目的是盡早發(fā)現出現財務問題的保險公司，并及時采取措施，將其迅速地從財務困境中解救出來，以保證投保人和股東的權益。統(tǒng)一財務報告制度、審計制度和制定財務標準是協(xié)會執(zhí)行監(jiān)管的前提。

各州的保險監(jiān)管機關在全美保險監(jiān)督官協(xié)會的指導下，通過一系列的工具對保險公司的財務狀況進行評析，以避免公司償付能力不足的情況發(fā)生。這些工具主要包括:保險監(jiān)管信息系統(tǒng)、財務分析與償付能力跟蹤系統(tǒng)、基于風險的資本監(jiān)控系統(tǒng)以及各種常規(guī)、非常規(guī)的現場稽核。

NAIC每年召開4次由全國50個州的保險監(jiān)督官和工作人員參加的季度例會。會議的議題一般提前1年確定，內容主要是涉及全國保險業(yè)的重大問題。這些會議提供了一個在全國范圍內解決保險行業(yè)重要問題的平臺，來自各州的保險監(jiān)管人員平等發(fā)表自己的見解，深入展開討論，尋求一致的解決方案。會議是由一系列分會議及小會議組成的，類似于議會的立法聽證會。這種會議模式使得保險監(jiān)管問題能夠先由該領域的專家討論，抓住問題的本質，提出解決方案或建議，然后由大會集體表決。與會者通常來自3個領域:一是各州的保險監(jiān)督官和工作人員，有時還會有其他政府機構的代表;二是來自消費者群體、學術界以及業(yè)界的代表;三是媒體記者。

三、金融監(jiān)管當局對金融機構和金融市場的外部監(jiān)督系統(tǒng)

“有效的銀行監(jiān)管作為公共品不能完全由市場提供，監(jiān)管當局對此義不容辭(巴塞爾委員會:《有效銀行監(jiān)管的核心原則》第一節(jié)，1997年)?！币虼?，金融業(yè)一直是美國受政府管制最多的行業(yè)。與美國二重性銀行體制相關，美國的金融監(jiān)管當局也分為聯邦和州兩級，它們擁有各自的金融管轄權，對金融業(yè)實施監(jiān)管。而且，美國長期以來一直實行分業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管機構眾多，彼此既相互競爭，又密切合作。

(一)聯邦管理系統(tǒng)

1.聯邦儲備體系(FRS)

FRS是根據《1913年聯邦儲備法》成立的，作為美國的中央銀行，其首要任務是制定和執(zhí)行貨幣政策，同時對會員銀行和銀行控股公司具有廣泛的管理權限。所有國民銀行必須加入聯邦儲備體系，成為會員銀行，州注冊的銀行如果符合條件也可以成為會員銀行。該系統(tǒng)由聯邦儲備委員會、聯邦公開市場委員會、聯邦儲備銀行和聯邦咨詢委員會組成。美聯儲獨立于政府，直接對國會負責，擁有較強的獨立性，一直是美國金融監(jiān)管的主體。《1999年金融服務現代化法》進一步強化了美聯儲的監(jiān)管職能，賦予其傘形監(jiān)管人的職責，使美聯儲成為唯一一家能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的聯邦機構。

2.貨幣監(jiān)理署(OCC)

OCC是根據《1863年國民銀行法》成立的，是美國最早的聯邦級金融管理機構，隸屬于財政部，但擁有相當的獨立性，直接對國會負責。其獨立性表現在:貨幣監(jiān)理署的經費來源于按會員銀行資產規(guī)模收取的費用以及銀行成立的審批費用;貨幣監(jiān)理署署長(通貨總監(jiān))雖由總統(tǒng)經參議院同意后任命，但總統(tǒng)不得在署長任期屆滿前，未經向參議院書面陳述理由而撤銷其任命;貨幣監(jiān)理署還可以無須行政部門同意或審批而直接向國會提交立法建議或作證;國會還禁止財政部介入任何貨幣監(jiān)理署正在進行的調查程序或擱置、阻礙貨幣監(jiān)理署任何規(guī)章制度的頒發(fā)。OCC主要負責國民銀行的監(jiān)管，包括接受國民銀行的注冊、審批分支機構的設立和合并、對銀行業(yè)務進行檢查監(jiān)督、宣布銀行破產等。

3.聯邦存款保險公司(FDIC)

FDIC是根據《1933年銀行法》設立的，國民銀行、聯儲會員銀行必須向其投保，州立銀行和其他金融機構有選擇權。目前，新成立的銀行都必須向聯邦存款保險公司投保。FDIC對投保銀行的業(yè)務經營和財務狀況，實施金融檢查制度和統(tǒng)計報告制度，督促銀行穩(wěn)健經營，保護存款人的利益。

4.證券交易委員會(SEC)

SEC是根據《1934年證券交易法》設立的，它由總統(tǒng)任命、參議院批準的5名委員組成，該機構獨立于政府其他部門之外，具有較大的自主權和相當的權威。SEC負責對全國的證券發(fā)行、證券交易所、證券商、投資公司實施全面的監(jiān)督管理，并對行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管進行規(guī)范、指導。

5.聯邦住房貸款銀行委員會(FHLBB)和聯邦儲蓄與貸款保險公司(FSLIC)

這兩個機構是根據《1933年聯邦住房貸款銀行法》設立的，主要負責對儲蓄貸款協(xié)會和互助儲蓄銀行的監(jiān)督和保險。20世紀80年代的儲貸協(xié)會危機耗盡了FSLIC的保險基金，《1989年金融機構改革、復興和加強法》取消了這兩個機構，前者并入新成立的儲貸監(jiān)理署(OTS)，后者并入FDIC。

6.儲貸監(jiān)理署(OTS)

根據《1989年金融機構改革、復興和加強法》設立的，隸屬于財政部，負責監(jiān)管所有聯邦和州注冊的儲蓄機構。

7.國民信貸公會管理局(NCUA)和國民信貸公會保險基金(NCUSIF)

這兩個機構是根據《1970年國民信貸公會管理法》設立的，所有聯邦特許的信貸公會必須在NCUSIF投保，州立信貸公會有選擇權力。NCUA的主要職責是:負責信貸公會在聯邦注冊、登記、審批等事宜;制定對信貸公會的管理政策和管理規(guī)章;檢查信貸公會的經營活動和財務狀況，監(jiān)督信貸公會按照有關法律和規(guī)定開展經營活動。NCUSIF負責在緊急情況下出面擔保和資助瀕臨苦難的信貸公會。

8.金融機構檢查委員會(The Federal Financial Institution Examination Council FFIEC)

該機構于1970年成立，由聯邦儲備委員會的一名理事、FDIC的主席、NCUA主管、OTS主管和通貨總監(jiān)組成，委員會主席由各家機構的代表輪流擔任。其行政經費開支不靠財政撥款，而是由參加委員會的各聯邦金融監(jiān)管機構分擔。建立該委員會的目的是:制定統(tǒng)一的檢查存款機構的聯邦原則和標準，促進聯邦金融監(jiān)管機構之間的協(xié)作，加強聯邦與各州之間管理行為的相互協(xié)調。通過聯邦金融機構檢查委員會，各州和聯邦機構可以在重要管理問題上交換看法。此外，該委員會還制定了可供所有聯邦及各州銀行監(jiān)管人員使用的統(tǒng)一財務報告格式。

9.商品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission CFTC)

CFTC是根據《1974年商品期貨交易委員會法》成立的，其前身是1936年成立的商品交易所委員會。作為美國政府的一個獨立機構，CFTC負責監(jiān)管商品期貨、期權和金融期貨、期權市場。其主要任務在于保護市場參與者和公眾，使他們免于遭受與商品和金融期貨、期權有關的詐騙、市場操縱等不正當經營活動的侵害;保障期貨和期權市場的開放性、競爭性的和財務上的可靠性。具體職能包括:管理、監(jiān)督和指導各交易所及行業(yè)自律組織;制定與期貨、期權交易相關的各項交易法規(guī)、制度;管理衍生品市場的各種商業(yè)組織、金融機構或個人投資者所進行的全部交易;負責各種交易機構的注冊、審批;對違反期貨交易法規(guī)和國家有關法律法規(guī)的機構和個人進行行政處罰或追究法律責任。

10.證券投資者保護公司(SIPC)

SIPC是根據《1970年證券投資者保護法》建立的一個非營利性組織，以保護廣大投資者利益為目標，其最高權力機構是董事會，由7名董事組成，其中1人由財政部任命，1人由SEC任命，其余5人由總統(tǒng)任命。法律規(guī)定，所有在SEC注冊的證券經營機構都必須加入SIPC，接受SIPC對其經營活動的監(jiān)督，并按經營毛利的0.5%上繳會費，從而形成一筆龐大的投資保險基金(投資保險基金可以投資于美國政府發(fā)行的國債)，用于在證券經營機構破產時保護投資者利益，增強投資者對證券市場的信心。在緊急情況下，SIPC還可以通過SEC向財政部借款10億美元。需要說明的是，因投資者個人決策失誤造成的投資損失不在保護之列。

11.司法部

美國司法部是負責執(zhí)行聯邦反壟斷法的當局之一。它能復查所有的銀行兼并和控股公司的銀行收買活動，以防止金融業(yè)的壟斷。聯邦監(jiān)管機構在批準銀行和銀行控股公司的收買或兼并計劃時，必須通知司法部，如果司法部對此提出疑問，它必須根據《聯邦反托拉斯法》，在申請后30天之內和收買活動完成之前采取行動。

(二)州金融監(jiān)管當局

美國50個州都有自己的金融管理機構，各自制定并執(zhí)行本州的金融管理法規(guī)。州金融管理機構的管理對象是州注冊的銀行和其他金融機構。各州之間的管理不完全一致，但基本職責大致相同，主要包括:制定本州金融管理政策和規(guī)章制度并監(jiān)督金融機構執(zhí)行;負責州注冊金融機構的注冊登記和審批;有權取消那些經營管理不善的州金融機構的注冊;對州注冊金融機構的經營活動進行檢查，并要求它們按期提供有關經營情況的統(tǒng)計資料;負責執(zhí)行各種警告、處罰等金融紀律。

為了便于協(xié)調各州的金融管理政策和規(guī)章制度，也便于各州監(jiān)管當局互相交流經驗，取長補短，聯邦政府還成立了州金融管理者協(xié)會，定期召開會議，就有關管理方法、管理政策展開討論，促進交流與合作。

第三節(jié)　美國金融監(jiān)管制度的歷史演進

許多研究表明，金融監(jiān)管是與金融危機相聯系的。從時間的角度來看，無論何時發(fā)生金融危機，金融監(jiān)管立刻成為人們關注的焦點(易憲容，2003)。如1913年以前，美國金融體系的危機層出不窮，從而導致美國聯邦儲備制度的建立。1929年的經濟大蕭條使得美國國會于1933年制定并通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》(Gart，1994)。同時，金融管制也是一個動態(tài)的發(fā)展過程，其管制的重點、范圍、手段必須隨著金融形勢的變化不斷調整。艾倫·加特將美國金融管制的演進過程概括為:管制、放松與重新管制(艾倫·加特，1999)。我國學者席濤稱其為:復雜的市場、細致的變法、漫長的改革。美國金融監(jiān)管大致經歷了以下五個發(fā)展階段。

一、基本不受管制的自由競爭時期(20世紀30年代以前)

在20世紀30年代以前，美國的金融業(yè)基本上是不受管制和自由競爭的，對銀行業(yè)務限制較少。即使在1913年美聯儲成立后，其主要任務也是發(fā)行鈔票、建立全國支付清算系統(tǒng)以及承擔最后貸款人的作用，而不是管理整個金融體系，特別不是管理金融機構的微觀行為(萬紅，1987;白欽先，2002;孔祥毅，2003 等)。這一時期又可細分為三個階段:

(一)早期的自由銀行體制

在1913年以前，尤其是1863年以前，美國的金融業(yè)是以自由銀行制度為特征的(Richard M.Salsman，1990)。1781～1863年是美國銀行業(yè)快速發(fā)展并引起人們廣泛爭論的時期(Chandler，1977)。當時，大多數州只接受銀行注冊，除個別州政府對商業(yè)銀行采取了一些管理措施以外，聯邦政府對商業(yè)銀行的業(yè)務經營沒有任何形式的監(jiān)督和管理，更沒有相應的金融管理法規(guī)(托馬斯·F.卡吉爾和吉里安·G.加西亞，1989)。^[11]在此期間，雖然先后成立過美國第一銀行和美國第二銀行，由它們行使中央銀行的職能，對銀行業(yè)務進行管理，但由于遭到政府部門、州銀行、農場主和企業(yè)家的強烈反對，這些嘗試均未成功(Lash，1987; Goodhart，1988)，此后，美國銀行體系經歷了長達27年的混亂時期(1836～1863年)，歷史上稱為自由銀行時期。一些州相繼頒布自由銀行法，任何人只要滿足一定的標準和最低資本要求即可獲得銀行注冊申請，州銀行迅速擴張，各銀行競相發(fā)行自己的銀行券上千種，由于資本不足，發(fā)行質量日益低劣，銀行倒閉頻繁，引起經濟劇烈震蕩(易憲容，2003)。

(二)二重銀行體制

沒有限制的競爭會加深信用市場的分化和社會的無效率(戴姆斯基，1976)。自由銀行體制時期的金融混亂制約了美國經濟的發(fā)展，再加上美國南北戰(zhàn)爭的財政需要，統(tǒng)一貨幣流通和金融管理的呼聲日益高漲。1861年，財政部長蔡斯向國會提出了建立國民銀行制度的議案。經過反復討論，國會于1863年通過了《國民通貨法》，于1864年通過了《國民銀行法》，這兩個法案后來被統(tǒng)稱為《國民銀行法》?！秶胥y行法》是美國銀行史上第一個關于統(tǒng)一全國銀行業(yè)和金融業(yè)的大法，它建立了在聯邦注冊的國民銀行體系，實行存款準備金制度，并成立貨幣監(jiān)理署行使對國民銀行的管理、監(jiān)督、檢查職能。這反映了具有美國政治結構中的制衡與分權特征的二重性銀行體制(聯邦銀行制度與州銀行制度)得以形成(Lash，1987)，這一制度一直延續(xù)至今。

(三)聯邦儲備體系的建立

國民銀行制度建立后，由于仍然缺少一個統(tǒng)一的金融機構來實施國家的貨幣政策及統(tǒng)一清算功能，銀行危機還是接連發(fā)生，1907年的銀行危機更是使信用支付盡失(Chandler，1977)。這一危機促使國會通過了《1913年聯邦儲備法》，依法建立了聯邦儲備體系，其主要任務是執(zhí)行貨幣政策、建立全國支付清算系統(tǒng)、承擔最后貸款人職責以及監(jiān)督管理銀行業(yè)。對銀行業(yè)管理主要是制定和執(zhí)行有關銀行業(yè)的行為準則，而對銀行業(yè)監(jiān)管主要是對每家銀行進行跟蹤考察，以確保它們遵守銀行業(yè)的法規(guī)，按安全、可靠、謹慎的方式開展業(yè)務(Goodhart，1988)。美國聯邦儲備體系的建立是美國金融監(jiān)管制度歷史演進中的一個里程碑，標志著美國金融監(jiān)督體系的確立(易憲容，2002)。

二、安全優(yōu)先的金融管制時期(20世紀30～70年代)

(一)金融管制的確立

大蕭條對1930年至1980年整整半個世紀的美國思想和政策產生了重大影響，對這種影響的重要性無論怎樣強調都是不過分的(赫伯特·斯坦，1997)。^[12]在20世紀30年代的經濟危機中，美國是受災最為嚴重的國家，1929年9月至1932年6月期間，股市暴跌85%(多恩布什·費希爾，1997)。^[13]1933年，由于公眾對銀行完全失去信心，擠兌頻繁發(fā)生，大量銀行破產倒閉，銀行的數量也從2.5萬家降到1.4萬家(艾倫·加特，1999)。^[14]在皮爾諾(Peara)聽證會上，那些來自全美最大銀行和投資公司的管理者們接二連三承認了他們的不良行為，從疏忽到暴行，從大力宣傳到擾亂股市，從缺乏對質量的關注到信息的不完全披露，從發(fā)行證券到內幕交易，從明顯欺詐到利益沖突，這一切深深震撼了“社會良知”(Hayes，1987)。在這種市場崩潰與社會政治壓力劇增的情況下，作為羅斯福新政一部分的金融改革在一系列新的法律框架下迅速進行。由這場深刻的金融危機所產生的管制條例不再鼓勵競爭而是著重于安全(Friedman，1976)，政府對金融業(yè)的態(tài)度也從較少干預轉為全面的直接管制，對金融機構的具體經營范圍和經營方式進行規(guī)制逐漸成為這一時期金融監(jiān)管的主要內容(托馬斯·F.卡吉爾和吉里安·G.加西亞，1989)。當時主要的金融立法有:《1933年銀行法》和《1935年銀行法》、《1933年證券法》、《1934年證券交易法》和《1938年曼羅尼法》、《1932年聯邦住房貸款銀行法》和《1934年國民住房法》。

以上幾個法案是在經濟危機和金融危機的痛苦中醞釀形成的，它們從不同方面對美國當時頗為松散的金融監(jiān)管體制作了大幅度改革，創(chuàng)立了一些新的金融監(jiān)管機構，形成了美國金融管理史上的重大轉折。

(二)對30年代立法措施的進一步完善

金融管制因大危機后的立法運動而應勢成形，確立了未來發(fā)展與變革的框架與基礎(周子衡，2005)。從20世紀40年代到70年代末，美國政府相繼通過了一系列法律，以鞏固和完善30年代確立的管制原則和管制方式。強化對銀行業(yè)管制的重要法律有《1956年銀行持股公司法》及1966年和1970年修正案、《1960年銀行合并法》及1966年修正案、《1966年利息限制法》、《1969年消費者信貸保護法》、《1971年社區(qū)再投資法》、《1974年平等信貸機會法》、《1978年國際銀行法》等。這些法律基本上是對30年代法律的修訂和完善，仍是在加強管制。對證券市場監(jiān)管的法律主要有:《1940年投資顧問法》、《1940年投資公司法》、《1964年證券法修正案》、《1970年證券投資者保護法》及《1975年證券法修正案》等。這些法律主要是制定公開、公平和公正的交易規(guī)則，禁止欺詐、操縱和“內部人”行為。

三、效率優(yōu)先的放松管制時期(20世紀70～80年代末)

從20世紀60年代末開始，國內外經濟環(huán)境發(fā)生了巨大變化，基于30年代經濟背景制定的、旨在維護金融業(yè)安全而限制競爭的許多政策和約束，已不能完全被金融機構所接受了。一方面，布雷頓森林體系的解體給美國金融業(yè)帶來了巨大的沖擊，美國逐漸喪失了在國際金融領域的領先地位，到80年代末，世界頭10家銀行里已沒有美國的銀行，世界前50家大銀行里也僅有2家美國的銀行(羅伯特·E.利坦，2000);另一方面，國內高利率和高通貨膨脹率給銀行業(yè)以沉重打擊(考夫曼，1995)。銀行業(yè)為了擺脫“脫媒”型信用危機，推出了一系列金融創(chuàng)新工具，并確立了許多新的金融制度安排(孫杰，1998)。理論界也強烈呼吁放松管制。許多人認為，管制降低了金融市場的效率，損害了微觀面的金融機構的資產質量(Asli Demiring－Kunt和Enrica Detragiache，1998)，金融自由化改革由此開始。一系列金融立法的基本立足點都著眼于放松管制、清除銀行業(yè)并購障礙、鼓勵銀行業(yè)進行有序的市場競爭。相關的金融立法措施有: 《1978年充分就業(yè)和經濟平衡增長法》、《1980年存款機構放松管制和貨幣控制法》、《1982年吸收存款機構法》即《高恩·圣杰曼法》、1982年SEC《415條款》以及《1987年公平競爭法》。

20世紀80年代，美國為適應市場變化、強化市場力量而采取的一系列變革活動，使得調節(jié)金融市場的基本力量由政府管制轉向市場機制，推動了金融業(yè)的合并集中，使金融機構更具競爭和創(chuàng)新精神，原來的限制性金融體制開始走向新的競爭性體制。

四、兼顧安全與效率的審慎監(jiān)管(20世紀90年代)

盡管金融自由化給美國金融業(yè)帶來前所未有的生機與活力，但是給銀行業(yè)帶來的危機也逐年增加。據統(tǒng)計，1982～1992年，美國共有1442家銀行倒閉(Cole等，1995)，監(jiān)管當局不得不重新審視放松管制的進程。斯蒂格利茨(2001)認為，21世紀初的美國經濟衰退應該歸罪于大刀闊斧的行業(yè)規(guī)則的全面放寬和一些重大經濟政策的粗劣設計。有人認為，20世紀80年代的放松管制改革主要是制定新法，對舊法的廢止是不充分的(周子衡，2005)，其結果是解除管制的部分不足以提高銀行的競爭力，而保留管制的部分又無力保證金融體系的穩(wěn)健，最終釀成80年代的銀行危機，整個金融體系受到巨大威脅(孫杰，1998)。盡管美國真正的審慎性監(jiān)管是在20世紀90年代中后期大規(guī)模進行的，但是，對放松監(jiān)管的重新審視在80年代末就開始了(白欽先、張荔，2002)，而且，這項工作至今仍在繼續(xù)。

20世紀80年代的金融危機，起到了塑造新的管制理念和制度體系的作用，美國金融管制進入了理性改革時期，在管制理念、重點、方式等方面進行了改革(趙霜茁、劉積余、孫東升，2004)。鑒于人們認為大多數銀行的失敗可歸咎于管理的落后(Siems和Thomas F，1992; David和Holdsworth，1993)，理論界一致認為，只有將管制機構的監(jiān)管、市場約束以及金融機構的自我約束結合起來，才能實現安全與效率兼顧的管制目標。因而，這一時期金融管制的特點是審慎監(jiān)管，其主要特征是:鼓勵金融機構競爭，注重金融體系效率的提高，加強對金融活動的風險管理(趙霜茁、劉積余、孫東升，2004)。審慎監(jiān)管的主要立法措施有:《1989年金融機構改革、復興和加強法》、《1991年綜合存款保險改革和納稅人保護法案》、《1999年金融服務現代化法案》等。

五、21世紀美國金融監(jiān)管的進一步加強

2001年10月，居美國500強企業(yè)第7位的能源巨子安然公司接受美國證券交易委員會(SEC)審查，被發(fā)現隱瞞120億美元的所有者權益，同年12月，安然公司宣布破產，成為美國歷史上第一大破產企業(yè)。此后，美國連續(xù)發(fā)生了一系列公司財務丑聞，震驚了全球金融市場，在一定程度上動搖了全世界對美國經濟的信心，在美國形成了自大蕭條以來對投資者信心的最大打擊。美股指數曾降到歷年來的最低點。據報道，美國道瓊斯指數和納斯達克指數分別從2000年初最高峰的11722.98點和5048.62點跌落到2002年年底的8341點和1335點，7.5萬億美元的“財富”被蒸發(fā)了(張青松，2003)。丑聞也打擊了外國投資者的信心，美國2002年吸收外商直接投資從2001年的1240億美元降至400億美元，下降了300%。

大公司會計丑聞不斷曝光，華爾街股市全線告退。為恢復投資者信心，打擊公司會計造假，美國出臺了一系列政策、措施，甚至美國總統(tǒng)、SEC也發(fā)出警告，要嚴懲造假者，國會也為此修改和制定了部分法案。其中，最引人注目的當屬《2002年薩班斯—奧克斯利法案》(也稱《索克斯法案》或《SOX法案》)，該法案被認為是繼20世紀30年代美國政府制定的涉及范圍最廣、處罰措施最嚴厲且最具影響力的法案。

一系列治理措施取得了良好的政策效果，股指開始回升，上市公司也開始加強自我約束。由此可以看出，任何制度的有效性都是有條件的，它要受到產生這項制度的環(huán)境因素的制約。當環(huán)境發(fā)生變化，制度的有效性就會變化。因此，世界上沒有永遠有效的制度，制度必須隨著客觀條件的變化不斷調整。

第四節(jié)　小結:美國金融監(jiān)管體制的特征

一、美國金融監(jiān)管制度的特征

美國是“雙線多頭”金融監(jiān)管體制的代表?！半p線”是指聯邦政府和州政府兩條線;“多頭”是指在一個國家有多個履行金融監(jiān)管職能的機構。在美國，聯邦和州都有權對金融機構頒發(fā)執(zhí)照并進行監(jiān)督管理。聯邦級金融監(jiān)管機構有十個之多，最主要的有四個:聯邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會。FRS負責管理州注冊的會員銀行和金融控股公司; OCC負責管理國民銀行; FDIC負責管理所有投保的金融機構，尤其是州注冊的非聯儲會員銀行; SEC負責證券業(yè)的監(jiān)管。各機構之間既有分工，又強調合作。在州一級，50個州各有各的金融管理機構和監(jiān)督官，分別對州注冊的金融機構進行監(jiān)管。

《1999年金融服務現代化法》通過后，美國允許銀行以金融控股公司形式實現綜合經營。為適應金融業(yè)混業(yè)經營的發(fā)展需要，美國的金融監(jiān)管體制業(yè)進行了調整，但其分業(yè)監(jiān)管的基本框架沒有發(fā)生太大變化，主要規(guī)定有:第一，指定美聯儲為金融控股公司的傘形監(jiān)管人，負責對金融控股公司的綜合監(jiān)管，同時，金融控股公司的附屬各類金融機構仍由功能監(jiān)管人分頭監(jiān)管，即銀行類分支機構仍由銀行監(jiān)管者監(jiān)管，證券類分支機構仍由SEC監(jiān)管，保險類分支機構仍由州保險監(jiān)管機構監(jiān)管。第二，美聯儲必須尊重其他功能監(jiān)管者的監(jiān)管責任，一般不得直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機構，而應當盡可能采用其功能監(jiān)管者的檢查結果，以免形成重復監(jiān)管而加重金融機構的負擔。第三，美聯儲在要求金融控股公司從附屬的保險公司和證券公司中抽取資金給附屬的存款機構時，必須通知相應的證券、保險監(jiān)管部門。第四，規(guī)定自只有SEC有權對投資公司進行檢查，聯邦銀行監(jiān)管機構可從SEC獲得必需的監(jiān)管信息，但FDIC為確定已投保存款機構的情況而檢查其關聯的投資公司除外。第五，要求美聯儲、銀行監(jiān)管機構與各州保險監(jiān)管部門加強協(xié)調與合作，相互提供關于金融控股公司和附屬保險公司的財務、風險管理和經營信息以及已投保存款機構與保險公司之間的交易信息，并要求適當的聯邦銀行監(jiān)管機構在批準銀行控股公司、存款機構與保險公司合并前，與州保險部門協(xié)商。同時規(guī)定，各監(jiān)管當局有義務為所獲得的對方信息保密。這樣，美聯儲就成為金融控股公司的“總監(jiān)”。^[15]

二、美國金融監(jiān)管體制的成因

(一)“分權制衡”精義的經濟表現

美國作為一個移民國家，崇尚自由民主，強調公平競爭。因此，美國人對政治權力的集中和私人經濟力量的集中極度恐懼(馬丁·J.洛，1997)。從1787年立憲、組建聯邦政府至今，美國一直實行“三權分立、相互制衡”的政治體制，正是這一體制形成了美國獨具特色的二重性銀行體制，進而形成雙線多頭的金融監(jiān)管體制，就連美聯儲也是各種政治勢力，特別是州權擁護者和中央集權者之間折衷調和的產物。對此，霍維茲教授曾說:“聯邦儲備制度在中央管理權和地方管理權之間，在聯邦儲備系統(tǒng)應由政府所有還是私人所有，應由政府管理亦由私人管理之間，采取了巧妙的折衷平衡辦法?！?/p>

(二)金融監(jiān)管實踐的促進作用

金融監(jiān)管始于人們對金融危機的直接反映(白欽先，2002)，美國金融監(jiān)管制度的產生和發(fā)展過程體現出強烈的危機導向特征。每一次危機過后，政府都會成立相應的金融監(jiān)管機構加強管制。典型的如: 19世紀末的幾次危機導致聯邦儲備體系的建立; 20世紀30年代的大蕭條導致聯邦存款保險公司的產生等。在不斷克服危機的實踐中，逐步形成了美國多元化的金融管理體制。

(三)自然經濟條件的客觀要求

美國地大物博，各州經濟部門結構、生產力分布、行業(yè)布局等各不相同，導致各州經濟、金融狀況差別很大，實行統(tǒng)一的金融監(jiān)管難以照顧到不同州的特殊發(fā)展需要。而賦予各州監(jiān)管金融機構的權力，有利于因地制宜地制定監(jiān)管政策，更好地實現金融監(jiān)管目標?！昂翢o疑問，正是由于奉行這個原則，才促進了國內的穩(wěn)定，照顧了相隔遙遠的各個地區(qū)的特殊利益，并且促成了建立各種各樣的社會機構。要是使各州政府湮沒在高度中央集權化的制度之中，那就會使國家無法把各州政府當做實驗室，使其發(fā)揮應有的作用?！?sup>[16]

三、對美國金融監(jiān)管體制的簡要評價

200多年的歷史實踐證明，雙線多頭的金融監(jiān)管體制自主靈活，富有創(chuàng)新和競爭精神，是美國金融體制歷史的、必然的、最優(yōu)的選擇，極大地推動了美國經濟的發(fā)展(白欽先，2000)，對世界經濟的繁榮和穩(wěn)定也做出了突出的貢獻。

當然，每一種結構都有其與眾不同的優(yōu)勢和劣勢。在雙線多頭的金融監(jiān)管體制下，美國各監(jiān)管當局之間既分工合作，又相互重疊，有利于管理者從不同側面發(fā)現問題，減少監(jiān)管套利現象，阻塞管理漏洞。同時，多元化的監(jiān)管機構也便于互相制約、互相監(jiān)督，使它們其中的任何一個，都很難由于接受賄賂或受政治權力的左右而濫用權力，或無原則地放松管理。另一方面，雙重監(jiān)管體制，不僅為金融機構提供了一個在聯邦和州之間進行選擇的機會，還為聯邦和各州的金融管理者提供了一個互相比較和促進的機會，從而有利于創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

但是，雙線多頭的監(jiān)管體制也使得美國金融監(jiān)管機構過于龐大、嚴重重疊。1998年，英國金融服務局執(zhí)行官戴維斯訪問華盛頓時指出，他獲知自己在美國相對應的官員，居然是高達78個機構的主管。這種重疊經常會加重被監(jiān)管機構的負擔。另外，由于各州都根據本州的具體情況制定金融管理法規(guī)，難免會產生州法規(guī)和聯邦法規(guī)不一致的情況，雖然憲法規(guī)定，當聯邦法規(guī)和州法規(guī)發(fā)生沖突時，應絕對服從聯邦法律，但是，實際生活中，往往要組成聯合調查組進行協(xié)調，這一方面增加了成本，另一方面也會貽誤處理問題的最佳時機。所以，世界上不存在十全十美的制度，美國的金融監(jiān)管體制也處在不斷的改革和完善之中。

【注釋】

[1]萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第4頁。

[2]也有學者把這些機構歸入非銀行金融機構之中。近年來，由于金融業(yè)務綜合化趨勢的發(fā)展，銀行與非銀行金融機構的界限越來越模糊，同時，各國對非銀行金融機構的界定也不完全一致。

[3]艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經濟科學出版社，1999年，第203～204頁。

[4]馬丁·費爾德斯坦:《20世紀80年代的美國經濟政策》，經濟科學出版社，2000年，第475頁。

[5]萬紅:《美國金融管理制度和銀行法》，中國金融出版社，1987年，第53頁。

[6]白欽先、徐愛田、王小興:《各國農業(yè)政策性金融體制比較》，中國金融出版社，2006年，第105頁。

[7]艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經濟科學出版社，1999年，第77～83頁。

[8]馬丁·邁耶:《美聯儲——格林斯潘的舞臺》，中信出版社，2002年，第104頁。

[9]付立文:《信息、激勵與金融監(jiān)管制度選擇——以英國和美國金融監(jiān)管制度演進為視角的分析》，吉林大學博士論文，第129頁。

[10]進入ABA的網站，就可以看到這樣一句話:“創(chuàng)建并運營一家銀行是一件非常不容易的事，美國銀行協(xié)會愿意祝您一臂之力!”

[11]托馬斯·F.卡吉爾和吉里安·G.加西亞《八十年代的金融改革》，中國金融出版社，1989年，第32頁。

[12]赫伯特·斯坦:《美國總統(tǒng)經濟史——從羅斯福到克林頓》，吉林人民出版社，1997年，第14頁。

[13]多恩布什·費希爾:《宏觀經濟學》，中國人民大學出版社，1997年，第375頁。

[14]艾倫·加特:《管制、放松與重新管制》，經濟科學出版社，1999年，第34頁。

[15]在世界各國的改革都是朝著減少中央銀行的監(jiān)督權威來進行時，美國卻賦予美聯儲更大的權力，因此，英國金融服務局的執(zhí)行官戴維斯(Howard Davies)指出:“我們可以公允地說，美國的制度不是現在國際通行的做法。”

[16]德懷特·L.杜蒙德:《現代美國》，商務印書館，1984年，第306頁。