青島市人民調(diào)解工作機制創(chuàng)新研究

中共青島市委黨校課題組

完善化解社會矛盾的調(diào)解處置機制，及時化解社會矛盾，是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容之一。青島市“十二五”規(guī)劃明確指出：“建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相銜接聯(lián)動的社會矛盾調(diào)解機制，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合平臺，重點推進勞動爭議、醫(yī)患糾紛、交通事故等專業(yè)化調(diào)解。”以人民調(diào)解為核心的民間解紛機制是糾紛解決的第一道防線，屬源頭性化解矛盾糾紛。推動青島市人民調(diào)解工作，及時有效化解當(dāng)前社會矛盾，建立滿足不同群眾需求的多方面、多層次的矛盾糾紛解決機制，具有重大的現(xiàn)實意義。

一、青島市人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀分析

（一）在黨政權(quán)力主導(dǎo)和參與下，人民調(diào)解的組織建設(shè)、隊伍建設(shè)得到加強

近年來，在維穩(wěn)、遏制上訪、矛盾不上交和地方官的政績掛鉤的情況下，地方政府利用人民調(diào)解實現(xiàn)對本地區(qū)的治理任務(wù)。目前，在黨政權(quán)力主導(dǎo)和運作下，青島市在組織結(jié)構(gòu)上大體成立了“三級五層一中心”（市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街）三級組織協(xié)調(diào)體系，區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街）、管（片）區(qū)、村居、樓院五層排查化解體系，區(qū)（市）“12348”矛盾糾紛調(diào)解服務(wù)中心）人民調(diào)解工作體系。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為例，各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了以黨委副書記為主任，司法所、綜治辦、信訪辦、勞動保障服務(wù)中心、公安派出所、法庭、婦聯(lián)等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了矛盾糾紛排查調(diào)處中心。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）矛盾糾紛排查調(diào)處中心（以下簡稱矛調(diào)中心）是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）排查調(diào)解矛盾糾紛的工作機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)矛盾糾紛的排查、化解工作，分擔(dān)政府綜治維穩(wěn)的任務(wù)。矛調(diào)中心不是國家正式機關(guān)，有的地方如嶗山區(qū)規(guī)定矛調(diào)中心是全額撥款的事業(yè)單位，其經(jīng)費來自財政撥款。同時，許多企事業(yè)單位、人民團體、行業(yè)協(xié)會也至少在形式上成立了人民調(diào)解委員會。同傳統(tǒng)的人民調(diào)解相比，現(xiàn)行人民調(diào)解無論組織形式、性質(zhì)任務(wù)都發(fā)生了變化?，F(xiàn)行的人民調(diào)解大都依黨政權(quán)力為依托，分擔(dān)社會轉(zhuǎn)型期政府維穩(wěn)的任務(wù)，官方、行政色彩較濃。

（二）人民調(diào)解的工作機制建立并逐步完善，主要服務(wù)于政府綜治、維穩(wěn)等

各區(qū)市在理順人民調(diào)解內(nèi)部體制機制等方面做了一些工作，取得了一些成效，其主要表現(xiàn)在：

建立矛盾糾紛排查、化解機制。發(fā)揮各層級人民調(diào)解在矛盾排查化解機制中的作用。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）矛調(diào)中心負(fù)責(zé)轄區(qū)社會矛盾糾紛的排查化解任務(wù)，每月對社區(qū)（各村）轄區(qū)排查上報的情況進行匯總。村級（社區(qū)）調(diào)委會對本轄區(qū)發(fā)生的矛盾糾紛就地調(diào)解；對多次調(diào)解無效的要及時上報街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）矛調(diào)中心。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）矛調(diào)中心對社區(qū)調(diào)解無效的矛盾糾紛，一般每月進行一次集中調(diào)解。在重大節(jié)假日、敏感時期開展專項集中排查調(diào)處。

建立人民調(diào)解員培訓(xùn)機制。按規(guī)定，各區(qū)法院和司法局承擔(dān)人民調(diào)解員的培訓(xùn)任務(wù)，開展調(diào)解員法律、法規(guī)和調(diào)解業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。法院也推行“人民調(diào)解陪審員”制度。

建立相應(yīng)的考核激勵機制。為提高調(diào)解人員工作積極性，各區(qū)市大都實行不同程度的考核激勵機制，采取一案一補、以獎代補等多種形式，對調(diào)解委員會、基層調(diào)解員實行必要的補助和獎勵。比如，嶗山區(qū)對社區(qū)調(diào)解主任實行以獎代補制度和重大矛盾糾紛辦案獎勵制度；對社區(qū)人民調(diào)解委員會、街道人民調(diào)解員（司法助理員）實行以獎代補制度，獎勵標(biāo)準(zhǔn)為500～2000元不等，其資金來源年初列入年度財政預(yù)算；同時，設(shè)立專項資金，實行“一案一補”制度。對成功調(diào)處的重大矛盾糾紛實行辦案獎勵制度。對各專業(yè)調(diào)委會及街道、社區(qū)成功調(diào)處的重大矛盾糾紛，根據(jù)社會影響大小、糾紛難易程度及調(diào)解的規(guī)范化程度制定標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一審查。一類案件，每案獎勵1000元；二類案件，每案獎勵500元。

（三）建立了人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動的工作機制

建立人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動的“大調(diào)解”工作格局，其主要目的是整合各類資源、化解社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定。各區(qū)市根據(jù)實際，進行了有益的實踐和探索。

一是推進人民調(diào)解與司法調(diào)解有機銜接。市司法局和市中級人民法院聯(lián)合出臺《關(guān)于人民法院委托人民調(diào)解組織調(diào)解民事案件的試行意見》，確定了法院委托人民調(diào)解組織調(diào)解的離婚、繼承、相鄰關(guān)系、財產(chǎn)損害賠償?shù)?2類民事案件，明確了在人民調(diào)解委員會主持下達成的調(diào)解協(xié)議具有相同性質(zhì)的法律效力。

二是推進人民調(diào)解與勞動爭議調(diào)解的有機銜接。當(dāng)前，勞資矛盾糾紛日趨復(fù)雜，且民事、經(jīng)濟、勞動糾紛交織在一起，法律、政策問題混雜。市司法局與市人力資源和社會保障局建立了工會調(diào)解、人民調(diào)解和勞動爭議調(diào)解的“三調(diào)聯(lián)動”機制。市北區(qū)司法、工會、勞動等部門加強協(xié)作，成立了“職工維權(quán)綜合服務(wù)中心”，探索人民調(diào)解與勞動仲裁相銜接的機制。

三是推進人民調(diào)解與治安調(diào)解、交通事故調(diào)解的有機銜接。許多基層司法所與當(dāng)?shù)毓才沙鏊⒘恕八?lián)動”機制。公安派出所接警后，對單純民間糾紛、情節(jié)輕微不夠治安處罰標(biāo)準(zhǔn)或雖然做出治安處罰但仍需調(diào)處的案件，移交給司法所進一步調(diào)處或進行聯(lián)合調(diào)處。嶗山區(qū)司法局與嶗山區(qū)交警大隊聯(lián)合成立了交通安全人民調(diào)解委員會，對交通事故糾紛進行分類調(diào)處。

四是推進人民調(diào)解與信訪工作相銜接。近年來涉法涉訴案件占信訪案件比例逐漸上升。市委、市政府制定了《關(guān)于進一步加強矛盾糾紛排查和信訪工作的意見》，總結(jié)推廣了萊西經(jīng)驗，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）普遍實行綜治、司法、信訪三部門工作人員合署辦公，使部門職能和人員力量得到有機整合，進一步健全和加強了人民調(diào)解與信訪工作相銜接的工作機制，提高了對涉法信訪案件的調(diào)處能力。

二、現(xiàn)階段青島市人民調(diào)解工作面臨的主要問題

（一）對人民調(diào)解工作重視程度不夠

人民調(diào)解作為一項具有中國特色的法律制度，歷史上在我國矛盾糾紛解決體系中曾發(fā)揮了重要作用。但在推進依法治國進程中，出現(xiàn)了片面強調(diào)借鑒西方法治經(jīng)驗，而忽略本土司法資源和傳統(tǒng)調(diào)解工作優(yōu)勢的傾向，使得原本可以由社會自我消解的糾紛大量涌入人民法院，大量糾紛未經(jīng)“過濾”即以案件形式進入訴訟渠道，人民調(diào)解工作受到削弱和沖擊，甚至被弱化和邊緣化。近來，在維穩(wěn)、遏制上訪、矛盾不上交和地方官的政績掛鉤的大背景下，地方政府開始重視、推動人民調(diào)解工作。但主要是利用人民調(diào)解完成對本地區(qū)的治理任務(wù)，重秩序輕權(quán)利、維穩(wěn)勝于維權(quán)。但即便如此，有些單位領(lǐng)導(dǎo)仍對人民調(diào)解工作重視不到位，認(rèn)為人民調(diào)解“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”，認(rèn)為人民調(diào)解是“軟任務(wù)”，短期內(nèi)看不到效果，做好了也沒有亮點，將人民調(diào)解工作與其他維穩(wěn)工作割裂開來，沒有理清“防火”與“救火”的關(guān)系，一旦在管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)糾紛事件，就找公安、找法院，沒有從源頭上研究解決問題的辦法。

（二）“兩委”直選制度給基層人民調(diào)解工作帶來了一定的沖擊

農(nóng)村（社區(qū)）人民調(diào)解員選拔、任用機制存在一定的問題。按照剛實施的人民調(diào)解法的規(guī)定，村民委員會、居民委員會都應(yīng)設(shè)立人民調(diào)解委員會。由于人民調(diào)解委員會調(diào)解案件是免費的，調(diào)解員的工資實際上由村委會或居委會來支付，一定程度上說，村委會或居委會承擔(dān)了一定的社會維穩(wěn)成本。農(nóng)村調(diào)解員數(shù)量每多一名，村里就要多發(fā)一人的工資，對一些經(jīng)濟狀況不富裕的村委來說，是一個不小的開支；按照法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會成員是由村民（居民）委員會選舉產(chǎn)生的。選舉耗時、費力，而且要支付給選民一定的補貼作為誤工補償。大部分村（社區(qū)）從節(jié)省經(jīng)費角度考慮，只設(shè)調(diào)委會主任一人，而且調(diào)委會主任不經(jīng)選舉產(chǎn)生，由村委會（居委會）直接任命，由“兩委”成員兼任。這些村委會（居委會）成員大都是在村委會（居委會）選舉過程中由群眾投票選舉產(chǎn)生，選舉中難免存在徇私舞弊、拉票賄選、家族宗族勢力干擾等因素，這樣選舉出來的村委會成員擔(dān)任調(diào)解員素質(zhì)很難保證，有的無論在思想素質(zhì)還是在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面不適合擔(dān)任調(diào)解工作。調(diào)解工作難免會得罪人，有的調(diào)解員怕得罪選民影響自己將來的選票而不愿調(diào)解、故意逃避調(diào)解，有的借“調(diào)解”名義對他人打擊報復(fù)。按照法律規(guī)定，村委會（居委會）具有一定的任期，任期屆滿，又會產(chǎn)生新的調(diào)解人選，這樣就人為造成了調(diào)解員隊伍的不穩(wěn)定。

（三）基層人民調(diào)解力量需要調(diào)整充實

解決社會矛盾的重點、難點在基層，但調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層調(diào)解力量亟待加強。比如，許多村（社區(qū)）實際上只有一名調(diào)解主任或調(diào)解員，調(diào)解委員會形同虛設(shè)，矛盾糾紛長期處在無人過問的狀態(tài)；有的村（社區(qū)）調(diào)解委員會沒有固定的調(diào)解場所；有的村（社區(qū)）發(fā)生糾紛后，村民（居民）要調(diào)解不知去找誰；有些調(diào)委會對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛不愿管、不敢管、不會管，導(dǎo)致小事變大、易事變難，失去了解決矛盾糾紛的最佳時機。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）一級，通常是信訪、綜治、司法、矛盾調(diào)解中心合署辦公，“一個機構(gòu)，多塊牌子”。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)了一個奇怪的現(xiàn)象：一方面現(xiàn)有編制利用不足，有空編、缺編現(xiàn)象，另一方面工作任務(wù)重、人手緊。許多司法所所長大都是政法編制，具有公務(wù)員身份，其他人員包括副所長都是事業(yè)編制，給定編制未能充分利用。按照規(guī)定，司法所除了承擔(dān)所轄區(qū)域的矛盾排查、糾紛化解任務(wù)外，還承擔(dān)刑釋解教人員安置幫教、社區(qū)矯正工作，這些都是分內(nèi)工作。調(diào)解一件糾紛，按規(guī)定應(yīng)配備兩名調(diào)解員，人手本來就很緊張。再加上在編人員還承擔(dān)了與職務(wù)不相干的其他工作，被當(dāng)?shù)卣择v村等任務(wù)，配合政府做好防火、防震、換屆選舉等工作。不合理工作安排加劇了人員緊張的矛盾，影響了調(diào)解工作的正常開展。為了完成對本地區(qū)社會治理的任務(wù)，做到矛盾不上交，許多司法所只能使用一些編外人員。

（四）調(diào)解方式落后，培訓(xùn)理念、方法簡單

計劃經(jīng)濟時代，民事案件類型固定，爭議簡單，標(biāo)的額小，當(dāng)事人之間的民事關(guān)系單純，容易說服當(dāng)事人達成協(xié)議。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，民間糾紛類型逐漸增多，新類型案件不斷涌現(xiàn)，法律關(guān)系日趨復(fù)雜，當(dāng)事人之間的關(guān)系也從“熟悉”走向“陌生”，當(dāng)事人對利益得失的重視，超過了對友好關(guān)系的維持；民眾法律意識日趨成熟，努力維護自己的合法權(quán)益，調(diào)解中彼此很難妥協(xié)讓步。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，各地對糾紛當(dāng)事人上門申請調(diào)解的案子，基本做到一案一調(diào)，調(diào)解率100％；調(diào)解成功率，各地不一，一般維持在60％左右。近幾年來，盡管加強訴調(diào)、檢調(diào)、公調(diào)的銜接，但調(diào)解難度明顯增大?，F(xiàn)代化過程中出現(xiàn)了許多新類型的糾紛，如醫(yī)療解紛、拆遷糾紛等專業(yè)性較強的糾紛，這些都是傳統(tǒng)人民調(diào)解沒有涉足的領(lǐng)域，對沒有相關(guān)專業(yè)知識的人來說，彼此溝通都成問題，很難說服雙方做出一定的讓步。盡管政府也強調(diào)加強人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作，但培訓(xùn)理念、方式明顯落后，培訓(xùn)內(nèi)容大多是針對新頒布的法律法規(guī)，請社會上的律師、大學(xué)老師集中宣講，形式主義嚴(yán)重，對做好本職工作的意義不大。

（五）人民調(diào)解“國家本位”色彩嚴(yán)重，民間性被“淡化”

現(xiàn)有的人民調(diào)解工作體系并不是本然意義上的人民調(diào)解，其實質(zhì)是政府職能在一定程度上的延伸。“國家”事實上是在代替“社會”履行處理民間糾紛的功能，未能擺脫“國家本位”觀念的影響，缺少對社會的自由地位和獨立價值的重視。人民調(diào)解的動力、活力在于民間，行政權(quán)力的過度介入會弱化人民調(diào)解的民間性，形成人民調(diào)解對權(quán)力資源的過分依賴，最終破壞社會自治力量，將人民調(diào)解異化為一種似是而非的“準(zhǔn)司法性質(zhì)”的機制。另外，政府權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，也可能激化矛盾，影響干群關(guān)系，影響政府自身形象。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解委員會實際上是“一套人馬，幾塊牌子”，導(dǎo)致政府權(quán)力向人民調(diào)解領(lǐng)域直接滲透，人民調(diào)解以及當(dāng)事人意思自治容易受到“國家”權(quán)力的直接干預(yù)。我們承認(rèn)，目前中國，離開黨委和政府的推動與運作，許多事情干不成。我們也承認(rèn)，社會轉(zhuǎn)型期許多矛盾糾紛是在政府行使職能過程中形成的，與行政權(quán)力不作為、濫作為有關(guān)，“解鈴還需系鈴人”。當(dāng)前，社會管理創(chuàng)新應(yīng)該走出單純依靠政府管治的圈子，逐步轉(zhuǎn)向依靠政府、社會共治的理念。黨委、政府應(yīng)發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，依靠、調(diào)動民間力量解決民間糾紛，充分發(fā)揮社會自身“免疫系統(tǒng)”的作用，政府的角色是作為主導(dǎo)者和主持者，組織社會力量參與糾紛解決。一些不涉及公權(quán)力的民間糾紛，應(yīng)該吸取民間智慧，依靠民間力量。政府與民間解紛組織的應(yīng)建立“契約式”平等主體的合作關(guān)系，政府可通過委托調(diào)解、政府購買服務(wù)等形式調(diào)動民間力量參與糾紛解決。民間能夠解決的由民間力量解決，只有民間力量不能解決或解決不好的情況下，才考慮公權(quán)力介入。

近年來，青島市人民調(diào)解的“民間性”有回歸的跡象。比如，市北區(qū)出現(xiàn)了完全依靠民間力量建立起來的“個性化調(diào)解室”。目前市北區(qū)共有個性化調(diào)解室7個：“周大姐調(diào)解室”、“建平巾幗調(diào)解室”、“李大爺調(diào)解室”、“曲師傅調(diào)解室”、“唐大姐調(diào)解室”、“郭主任調(diào)解室”、“和為貴調(diào)解室”，調(diào)解了一大批矛盾糾紛，收到了較好的社會效果。這些調(diào)解室的共同特點是：淡化官方色彩，還原民間本色。政府對這些解紛組織給予更多的是宏觀上的幫扶、指導(dǎo)，讓這些民間調(diào)解組織充分發(fā)揮其在解決糾紛第一道防線的作用。

三、創(chuàng)新青島市人民調(diào)解工作機制的政策建議

（一）注重發(fā)揮農(nóng)村“實用型”人才的作用，建立農(nóng)村人民調(diào)解員選任的新機制

農(nóng)村人民調(diào)解和城市人民調(diào)解具有不同的邏輯。青島市是“小馬拉大車”的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)村人民調(diào)解工作尤為必要。村級人民調(diào)解組織的調(diào)解員與當(dāng)?shù)卮迕裆钤谕粋€地域，可以充分利用地方資源，包括公共道德、習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)則，以及特定的人際關(guān)系等條件促成當(dāng)事人達成和解，具有便民、快捷的優(yōu)勢，村級人民調(diào)解的基礎(chǔ)地位必須夯實。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村確有一批熱愛調(diào)解工作，具有強烈責(zé)任心和事業(yè)心的調(diào)解員，他們強烈的工作熱情、嫻熟的調(diào)解技巧，對人內(nèi)心的深刻洞察、對地方知識的熟悉，使得他們在調(diào)解工作中游刃有余。只要政府的保障措施、激勵機制到位，他們的聰明才智就會競相迸發(fā)，農(nóng)村的社會穩(wěn)定就不是一句空話。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前農(nóng)村老齡化趨勢明顯加快，糾紛愈來愈多樣化和復(fù)雜化，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，傳統(tǒng)的村莊共同體面臨解體的危險，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的調(diào)解隊伍建設(shè)尤為必要。要注重發(fā)揮農(nóng)村實用型人才的作用，把那些被稱為“土專家”、“田秀才”，在農(nóng)村有較高威望和影響力的經(jīng)濟能人、離退休干部以及其他有一技之長的，社會閱歷豐富并且熱心為群眾服務(wù)的人員納入農(nóng)村人才范圍，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立農(nóng)村調(diào)解人才庫，為各類矛盾糾紛的化解提供人才保證?？梢越M織成立各種形式的民間矛盾糾紛調(diào)解隊，積極活躍在各村各戶，做黨委和政府的好參謀、好助手，為民間矛盾糾紛的化解獻計獻策。

（二）堅持群眾性和專業(yè)化相結(jié)合，推進矛盾糾紛專業(yè)化調(diào)處的新機制

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會分工越來越細。有些糾紛本身，技術(shù)含量和專業(yè)含量都很高。比如，在醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故等行業(yè)和領(lǐng)域的矛盾糾紛，直接關(guān)系著人民群眾的生命財產(chǎn)安全，這些矛盾糾紛量大，涉及面廣，利用人民調(diào)解的辦法解決此類矛盾糾紛，具有快捷高效、節(jié)約社會資源的優(yōu)點。這些糾紛專業(yè)性、復(fù)雜性較強，其中所含的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)術(shù)語，很難弄通弄懂。即使交給法官處理，對于只具備法律訓(xùn)練和司法實踐的法官來說，也很棘手。針對現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的一些專業(yè)性強或者疑難、復(fù)雜的糾紛，人民調(diào)解可以發(fā)揮專家優(yōu)勢，提高其解紛效果。近年來，市南區(qū)法院受理的醫(yī)患糾紛案件逐年增多，由于此類案件專業(yè)性強，醫(yī)患雙方缺乏信任，糾紛發(fā)生后雙方各執(zhí)一詞，難以協(xié)商解決。同時，由于法官缺乏醫(yī)學(xué)知識，在調(diào)解中難以說服當(dāng)事人，處理難度很大，判決后也難以使當(dāng)事人信服，影響了司法的公信力。市南區(qū)法院經(jīng)過調(diào)研論證發(fā)現(xiàn)，政協(xié)委員中人才濟濟，其中有很多醫(yī)學(xué)專家，而且政協(xié)委員在社會中享有很高的威信，由政協(xié)委員中的醫(yī)學(xué)專家參與醫(yī)患案件的調(diào)處將會有良好的效果。經(jīng)協(xié)商，建立了由市南區(qū)法院和市南區(qū)政協(xié)聯(lián)合調(diào)處醫(yī)患糾紛案件的新機制。目前，市南區(qū)法院運用該機制調(diào)處的醫(yī)患糾紛，大多取得了案結(jié)事了、服判息訟的效果，包括醫(yī)患雙方在內(nèi)的社會各界都非常滿意，該機制展現(xiàn)出良好的發(fā)展前景。

針對現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的一些專業(yè)性強或者疑難、復(fù)雜的糾紛，可以建立人民調(diào)解員專家?guī)?，從專家?guī)斐蓡T中指派人民調(diào)解員進行調(diào)解，為人民調(diào)解委員會開展人民調(diào)解工作提供咨詢意見或者建議。專家?guī)斐蓡T從具備法律、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議、交通事故等方面專業(yè)知識的人員中遴選。專家?guī)斐蓡T的基本情況應(yīng)向社會公示。青島是少數(shù)具有地方立法權(quán)的副省級城市之一，完全可以利用這一優(yōu)勢，在經(jīng)驗累積的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實際，在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)Α度嗣裾{(diào)解法》的具體實施作出規(guī)定，上升為具有約束力的地方法規(guī)，在立法上形成中央和地方的良性互動。

目前，某些行業(yè)、領(lǐng)域存在對高端專業(yè)化調(diào)解的需求。高端專業(yè)化調(diào)解組織的設(shè)立成本較高，應(yīng)事先對其需求、可行性、成本效益等進行充分論證，避免重復(fù)設(shè)立過多的正式機構(gòu)。青島市可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，結(jié)合自身實際情況，逐步探索成立專業(yè)化的民間解紛組織。在糾紛數(shù)量不多的情況下，可以發(fā)揮人民調(diào)解員專家?guī)斓淖饔?，不設(shè)或少設(shè)專業(yè)調(diào)解機構(gòu)，發(fā)揮相關(guān)專家在調(diào)處糾紛中的作用。隨著社會的發(fā)展，糾紛種類、數(shù)量會越來越多，專業(yè)性調(diào)解組織會越來越有市場，會越來越受歡迎。政府可以因勢利導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)丶m紛類型、數(shù)量和特點，探索成立專業(yè)性的調(diào)解組織，滿足社會高端性調(diào)解的需求。比如，日本對環(huán)境糾紛、勞動糾紛、建筑工程糾紛都有一套專門的糾紛解決機制（專業(yè)性ADR）。

（三）堅持公益性和市場化相結(jié)合，探索解紛組織多元化發(fā)展的新機制

隨著我國社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，新的組織形態(tài)正在生成，新型的民間組織（如行業(yè)協(xié)會、非政府組織）不斷涌現(xiàn)，政府應(yīng)因勢利導(dǎo)鼓勵各類民間組織建立起解紛機構(gòu)。近來青島市司法局試點成立了3個以個人名字命名的品牌化調(diào)解室。城陽街道司法所聘任當(dāng)?shù)胤煞?wù)所主任姜蘭英為專業(yè)調(diào)解員，組建了“姜蘭英調(diào)解工作室”；市南區(qū)金門路街道以政府出資購買服務(wù)的方式，公開招聘張秀珍為街道調(diào)解工作室專職調(diào)解員，組建了“張秀珍調(diào)解工作室”；嶗山區(qū)王哥莊街道憑借老司法所長秦世寶同志在當(dāng)?shù)剌^高的威信度，成立了“老秦頭調(diào)解工作室”。三家調(diào)解工作室以其扎根基層、情況熟悉、業(yè)務(wù)熟練的獨特優(yōu)勢，發(fā)揮出一定的輻射帶動作用和品牌示范效應(yīng)，提高了其知名度和影響力。但這些調(diào)解工作室大都具有政府背景。2006年9月，由北京大學(xué)社會學(xué)系、哲學(xué)系、心理學(xué)系臨床心理學(xué)教授和法學(xué)教授4位專家學(xué)者組建了北京市第一家“燕園專家民調(diào)工作室”，主要負(fù)責(zé)影響較大、疑難復(fù)雜、各社區(qū)調(diào)委會都難以處理的一些糾紛案件。建議采取特殊政策，積極鼓勵專家學(xué)者針對現(xiàn)代化過程中某些領(lǐng)域、某些行業(yè)大量出現(xiàn)的糾紛，組建專業(yè)化、有特色的調(diào)解工作室。對這些新型民間解紛組織，可實行公益性和市場化相結(jié)合的改革。對于公益類調(diào)解，實行“重心下移”、“關(guān)口前移”，發(fā)揮其“探測器”、“診斷器”、“穩(wěn)壓器”的功能，發(fā)揮其在排查、預(yù)防、化解民間糾紛中的作用。對于市場化調(diào)解，貫徹落實以獎代補、政府購買服務(wù)等理念，制定靈活的收費政策，允許按調(diào)解的不同階段收取相應(yīng)的費用。在發(fā)展初期，政府可給予稅收優(yōu)惠或適當(dāng)資金扶持，待逐步成熟后，由“市場”決定其“去留”。

（四）創(chuàng)建“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室”，推動人民調(diào)解傳統(tǒng)模式和現(xiàn)代模式相結(jié)合的新機制

當(dāng)前社會，網(wǎng)絡(luò)作為一種媒介，日益成為一種多方交流平臺，也成了網(wǎng)民發(fā)泄不滿、表達訴求的重要渠道?！熬W(wǎng)絡(luò)信訪”、“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解”等新興名詞在現(xiàn)代生活中頻頻出現(xiàn)。借助現(xiàn)代多媒體技術(shù)，創(chuàng)建人民調(diào)解工作的網(wǎng)絡(luò)平臺，可以利用迅速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)來為人民調(diào)解服務(wù)，讓調(diào)解工作與時俱進，更加便民、惠民；可以讓廣大的調(diào)解員參與虛擬社會的糾紛化解與進行網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)；同時可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺來實現(xiàn)人民調(diào)解資源、力量的整合，調(diào)解員之間、調(diào)解員和糾紛當(dāng)事人之間可以更好地進行交流互動。

目前，浙江省西湖區(qū)率先創(chuàng)建了“一庫二區(qū)”的“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室”系統(tǒng)。一庫二區(qū)“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室”是指共享案例庫、咨詢留言區(qū)、視頻調(diào)解區(qū)三個欄目構(gòu)成的網(wǎng)站系統(tǒng)平臺。在“共享案例庫”，上傳了一批涉及房屋拆遷、婚姻糾紛、勞動爭議、城中村改造等關(guān)系群眾切身利益且多發(fā)案件的判決、裁定、調(diào)解協(xié)議書。群眾有了糾紛，通過瀏覽網(wǎng)頁上類似的案例，可以從中得到啟發(fā)和借鑒，也為調(diào)解員調(diào)解同類糾紛作為參考依據(jù)，為糾紛成功調(diào)解打好了基礎(chǔ)。在“咨詢留言區(qū)”，選取了一批優(yōu)秀調(diào)解員，建立了地域調(diào)解員、專家調(diào)解員等網(wǎng)絡(luò)調(diào)解隊伍。在網(wǎng)頁上公布了他們的姓名、電話、郵箱等信息，并開通了留言功能和QQ好友自動添加功能，鎮(zhèn)、街道均配備了一名經(jīng)驗豐富的調(diào)解員擔(dān)任網(wǎng)絡(luò)調(diào)解員，群眾遇到糾紛需要咨詢或調(diào)解的，可以根據(jù)所在區(qū)域選擇相應(yīng)的調(diào)解員，當(dāng)事人可以在這里實現(xiàn)與調(diào)解員的在線交流，調(diào)解員也可以通過QQ好友自動添加當(dāng)事人，為了解當(dāng)事人的即時思想動態(tài)變化和跟蹤事態(tài)的發(fā)展提供了可能。在“視頻調(diào)解區(qū)”，參與調(diào)解的各方當(dāng)事人可以通過這個系統(tǒng)“面對面”進行溝通，使得“無須奔波，化解糾紛于千里之外”調(diào)解模式成為了現(xiàn)實。這個系統(tǒng)還為以下幾類糾紛的調(diào)解提供了實用、便捷的服務(wù)。第一類是重大、疑難、需要結(jié)合多方力量和專業(yè)人士調(diào)解的糾紛；第二類是當(dāng)事人不在同一區(qū)域，難以在相同時間、地點接受調(diào)解的糾紛；第三類則是根據(jù)實際情況，如當(dāng)事人有行動不便、出差在外等情況時，可以由當(dāng)事人自行提出申請，進行網(wǎng)絡(luò)調(diào)解；第四類是需要證據(jù)保全的糾紛，如當(dāng)事人已口頭應(yīng)諾，但拒絕書面協(xié)議的案件。網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室在全區(qū)法院系統(tǒng)、工商系統(tǒng)得到系統(tǒng)推廣，并成功化解了一些網(wǎng)購糾紛。通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺，群眾遇到糾紛問題可以直接連線調(diào)解員。尋求人民調(diào)解委員會解決矛盾糾紛，已經(jīng)成了當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人的首選。他山之石，可以攻玉。浙江省西湖區(qū)創(chuàng)建“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室”具有很強的借鑒、示范意義?？梢栽谇捌谡{(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，做好“網(wǎng)絡(luò)調(diào)解室”的試點創(chuàng)建工作，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步推廣，突破傳統(tǒng)人民調(diào)解的模式局限，使人民調(diào)解工作再上新臺階。

（五）改革現(xiàn)有培訓(xùn)理念和方式，建立人民調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的新機制

調(diào)解是一種來源于實踐的經(jīng)驗和藝術(shù)，不能簡單依靠學(xué)歷教育，培訓(xùn)是提高調(diào)解技能的必要途徑。現(xiàn)行的人民調(diào)解員培訓(xùn)模式存在較大問題，主要是講授法律法規(guī)，方式方法簡單，一些現(xiàn)代調(diào)解原理、理念、倫理規(guī)范和技巧未得到應(yīng)有重視。不僅地方司法行政機構(gòu)缺少這方面的理念、知識和經(jīng)驗，很多培訓(xùn)機構(gòu)本身對人民調(diào)解的理解也存在偏差，給調(diào)解帶來了很多誤導(dǎo)。在美國，許多法學(xué)院圍繞調(diào)解的原理、具體運用和技巧開設(shè)了一系列的課程，如談判學(xué)、調(diào)解心理學(xué)、勞動爭議處理學(xué)等等，而我國的法學(xué)院側(cè)重于西方法治經(jīng)驗理論的引進和傳授。圍繞人民調(diào)解員的培訓(xùn)方式的改革，理論界、實務(wù)界有很多事情需要做。應(yīng)進一步完善調(diào)解員的培訓(xùn)機制，注重提高調(diào)解員的職業(yè)道德和技能，對成熟的調(diào)解模式、經(jīng)驗、典型及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和推廣。

（六）堅持審調(diào)適度分離，完善“訴調(diào)銜接”的新機制

實踐證明，絕大多數(shù)民間糾紛通過調(diào)解是能夠予以解決的。根據(jù)青島市中級人民法院2011年工作報告，在上年審結(jié)的12721件離婚、撫養(yǎng)、繼承等婚姻家庭類案件中，71％是以調(diào)撤方式結(jié)案的。但問題是，本來人民調(diào)解能夠予以解決的糾紛，大量涌入人民法院，加重了人民法院的工作負(fù)擔(dān)。其實，人民調(diào)解解紛的效果可能比法院調(diào)解更好。而且，現(xiàn)行的法院“調(diào)審合一”的制度存在內(nèi)在矛盾。調(diào)解以自愿為基礎(chǔ)，判決以強制為特征。將兩種處理方法截然相反的糾紛解決方式糅雜在一起，“自愿”原則難以落實，強制原則得不到實現(xiàn)。主審法官既是調(diào)解員，又當(dāng)裁判者，使調(diào)解活動具有潛在的威懾力、無形的強制力，影響了當(dāng)事人對訴訟程序的選擇權(quán)和實體處理的決定權(quán)。從現(xiàn)實隊伍看，現(xiàn)有法官隊伍大體可分為兩派：學(xué)府派和經(jīng)驗派。“學(xué)府派”大多是法律科班出身，受西方法治經(jīng)驗和理念影響較多，但調(diào)解理論和經(jīng)驗明顯欠缺。近年來隨著大批年輕力量充實到法官隊伍，善于做調(diào)解、能夠用群眾語言做通群眾工作的法官越來越少，這給司法調(diào)解工作帶來了一定的難度。可考慮實行審調(diào)主要業(yè)務(wù)分離。人民法院可通過委托調(diào)解的形式，將大部分的調(diào)解業(yè)務(wù)分離到人民調(diào)解組織，減少進入法院審理程序案件的“量”，提高糾紛解決效果的“質(zhì)”。同時也可以在法院內(nèi)部建立輔助訴訟調(diào)解制度。挑選政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的人民調(diào)解員擔(dān)任訴訟調(diào)解輔助人，利用人民調(diào)解員熟悉群眾生活、了解群眾心理等特點，在法院的指導(dǎo)和監(jiān)督下，協(xié)助法院做好訴訟調(diào)解工作，提高訴訟調(diào)解結(jié)案率，緩解訴訟壓力。通過輔助訴訟調(diào)解工作，也可提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力，提高人民調(diào)解工作水平。

在探索人民調(diào)解協(xié)議“司法確認(rèn)”的模式方面，市南區(qū)法院進行了大膽的嘗試，其經(jīng)驗很值得在全市總結(jié)推廣。市南區(qū)法院開發(fā)了網(wǎng)上立案系統(tǒng)，案件當(dāng)事人可直接登錄市南區(qū)法院網(wǎng)上立案系統(tǒng)進行立案，其中對于案情比較簡單，雙方爭議不大的糾紛，當(dāng)事人可通過該系統(tǒng)自愿選擇調(diào)解（包括訴前、訴中調(diào)解），法院（社區(qū)法庭）也可將部分已經(jīng)立案受理的案件指定至某街道調(diào)委會進行調(diào)解。既尊重了當(dāng)事人的意愿，也有效實現(xiàn)了案件的合理分流。街道調(diào)委會調(diào)解一旦成功，調(diào)解員可通過掃描、上傳等形式將與案件調(diào)解有關(guān)的信息輸入該系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)直接申請司法確認(rèn)。在網(wǎng)絡(luò)的另一端，社區(qū)法庭的法官根據(jù)社區(qū)調(diào)委會提供的相應(yīng)的案件信息，進行司法審查。司法確認(rèn)是免費的，法院確認(rèn)成功后，可以法院的名義出具相應(yīng)的司法調(diào)解書，并上傳至該系統(tǒng)。另一端，街道調(diào)解員可現(xiàn)場直接打印該司法文書，并出具給當(dāng)事人。同時，借助該系統(tǒng)，基層調(diào)解員和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)法庭的法官可以就案件中的某些問題直接交流、溝通。這樣既增強了調(diào)解的信息化和科技化手段，整合了社會資源，也方便了當(dāng)事人，減輕了法院的工作負(fù)擔(dān)。

人民調(diào)解工作機制的完善是一個實踐探索、沒有終點的過程。在本課題調(diào)研的過程中，《中華人民共和國人民調(diào)解法》由全國人大常委會通過，于2011年1月1日起施行?！度嗣裾{(diào)解法》對人們關(guān)注的、社會上有爭論的問題并未給出具體明確的答案，但這正給實踐的不斷探索、創(chuàng)新、完善預(yù)留了制度空間，滿足調(diào)解實踐的發(fā)展和要求，這正是本課題研究的前提、價值所在。

課題組組長

曲崇明　中共青島市委黨校

課題組成員

王金利　中共嶗山區(qū)委政法委

薛風(fēng)平　中共青島市委黨校

王新竹　城陽職教中心

劉　玫　中共青島市委黨校

毛振鵬　中共青島市委黨校