中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題和政策選擇

李成貴⁽¹⁾

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，是我國(guó)長(zhǎng)期以來追求的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以來，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，我國(guó)政府做出了持續(xù)不懈的努力，并取得了初步的成功，特別是農(nóng)業(yè)科技的突破和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高為世所矚目。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)的總體差距還很大，還面臨著一系列的難題。

（一）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的一個(gè)基礎(chǔ)性約束，就是農(nóng)業(yè)就業(yè)比重過高，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2005年我國(guó)的農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重已經(jīng)下降到12.5%，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍占社會(huì)勞動(dòng)力的44.7%。2005年全國(guó)有1.2億公頃耕地，假設(shè)每個(gè)勞動(dòng)力耕種1公頃，只需要1.2億勞動(dòng)力，加上5000多萬勞動(dòng)力從事林牧漁業(yè)，共計(jì)只需農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力1.7億人左右，而當(dāng)年全國(guó)從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力已達(dá)3.0億人，其中剩余勞動(dòng)力超過了1.3億人。大量的人口沉積在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，結(jié)果使得我國(guó)的土地生產(chǎn)率盡管已經(jīng)不低，主要農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)水平超過了世界平均水平，但勞動(dòng)生產(chǎn)率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。而且，從國(guó)內(nèi)的三次產(chǎn)業(yè)比較看，我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率也只有制造業(yè)的1/8，服務(wù)業(yè)的1/4左右。

過去，我們時(shí)常以“世界耕地的7% （調(diào)整后是10% ）養(yǎng)活世界人口的21%”而自豪，卻很少提及它的另一面——以世界上40%的農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界上7%的非農(nóng)民。這種土地生產(chǎn)率與勞動(dòng)生產(chǎn)率的反差，導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)卷化，是我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特點(diǎn)，它嚴(yán)重地制約了農(nóng)民增收，使得農(nóng)民收入增長(zhǎng)必然慢于整個(gè)社會(huì)收入的增長(zhǎng)。

所以，我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，最需要的一種實(shí)質(zhì)性的變化就是減少農(nóng)民，降低農(nóng)民的就業(yè)比重，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。否則，就不可能真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”的雙重目標(biāo)。在目前這種農(nóng)地人均規(guī)模下經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，無論裝備條件和科技水平多高，其增收的空間都是有限的。

改革開放近30年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在諸多方面都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模不僅沒有擴(kuò)大，反而略有下降。過去我們經(jīng)常以日本、韓國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來證明小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的有效性，但從聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的最新統(tǒng)計(jì)看，目前日本農(nóng)民的人均土地規(guī)模已經(jīng)是我國(guó)的7倍，韓國(guó)是我國(guó)的4倍。我國(guó)要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須不斷推進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，改造農(nóng)業(yè)的微觀基礎(chǔ)，以期提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。

我們?cè)?jīng)“對(duì)農(nóng)民是勞動(dòng)者又是私有者這一點(diǎn)，估計(jì)不夠” （這是朱德同志1959年在廬山會(huì)議上反復(fù)講述的一個(gè)觀點(diǎn)）。 “估計(jì)不夠”的結(jié)果是搞激進(jìn)的集體化，付出了沉痛的代價(jià)?，F(xiàn)在，我們對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性和落后性，同樣估計(jì)不夠，并沒有采取相應(yīng)的政策加以改造，一些政策措施反而是強(qiáng)化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局。必須明確，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是沒有出路的，汪洋大海般的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上是無法真正建成新農(nóng)村和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。

（二）農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)有增無減

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中，決定農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入的主導(dǎo)因素是市場(chǎng)需求，而不是生產(chǎn)和供給。在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)上，馬克思通過論證第二種含義的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，闡明了社會(huì)需要對(duì)投入各部門勞動(dòng)量的約束，而凱恩斯則開西方經(jīng)濟(jì)學(xué)總量分析的先河，側(cè)重考察了需求總量對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，凱恩斯沒有揭示出有效需求不足的制度原因，但卻系統(tǒng)分析了需求總量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到來自資源供給、配置及利用效率方面的約束，而且越來越多地受到了來自需求方面的約束。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性不足，對(duì)供給總量規(guī)模的擴(kuò)張構(gòu)成了強(qiáng)勁的制約。正因如此，歐美國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的重心也是放在了應(yīng)對(duì)過剩條件下的農(nóng)民利益保護(hù)問題上，而不是主要用以促進(jìn)生產(chǎn)。

我國(guó)自實(shí)行農(nóng)村改革以來，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的對(duì)接問題就一直困擾農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的持續(xù)增收，而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，這個(gè)問題變得日益突出。20世紀(jì)90年代末我國(guó)已基本上告別了農(nóng)產(chǎn)品短缺的時(shí)代，進(jìn)入了總量基本平衡、豐年有余的新階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，糧食生產(chǎn)一度出現(xiàn)了下降，但在政府的大力扶持下，最近3年連續(xù)增產(chǎn)；而畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品和水果、蔬菜等都得到持續(xù)的快速增長(zhǎng)。與此同時(shí)，我國(guó)居民的食品消費(fèi)需求增速已經(jīng)明顯降了下來，特別是城鎮(zhèn)居民的食品需求已經(jīng)穩(wěn)定了下來。從供求兩方面的變化看，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總體過剩的情況在加劇。相應(yīng)地，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加。

從各地的實(shí)踐看，谷賤傷農(nóng)的現(xiàn)象屢見不鮮。據(jù)媒體報(bào)道，2006年運(yùn)城市某村2000多畝耕地，有1/3種了西瓜，但是西瓜賣不動(dòng)，村民有1/3的西瓜都倒掉了，賣出去的也只有每畝200元的收入，而投入達(dá)300元。西安閻良區(qū)有的農(nóng)民由于菜價(jià)過低而用拖拉機(jī)將豐收的芹菜翻埋。北京大興區(qū)有農(nóng)民因?yàn)榘撞速u不出去而在菜地里放羊。諸如此類的事例說明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波峰浪谷的沖擊，對(duì)廣大農(nóng)民的利益而言，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在存在的巨大威脅。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨全球化的挑戰(zhàn)

2001年12月我國(guó)正式加入WTO，作為加入WTO的條件，我國(guó)承諾在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)支持、出口競(jìng)爭(zhēng)等方面進(jìn)行一系列改革，做出了多方面的讓步。我國(guó)農(nóng)業(yè)將不可避免地卷入越來越激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中去。我們超小型的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，要與經(jīng)營(yíng)規(guī)模比我們大百倍甚至更多的、同時(shí)享受著巨額補(bǔ)貼的歐美大農(nóng)場(chǎng)去一比高低，這必然會(huì)給我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來挑戰(zhàn)。

就現(xiàn)實(shí)而言，WTO對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的沖擊已開始顯現(xiàn)，我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易已由長(zhǎng)期的順差轉(zhuǎn)變?yōu)檫B續(xù)2年的逆差，特別是大豆和棉花受到了空前沖擊。

我國(guó)還連續(xù)數(shù)年成為棉花凈進(jìn)口國(guó)，且進(jìn)口數(shù)量逐年遞增，2005年棉花進(jìn)口量增加到257萬噸，其中一半以上來自美國(guó)。其中一個(gè)重要原因就是，美國(guó)政府對(duì)棉花生產(chǎn)實(shí)施了高額補(bǔ)貼。美國(guó)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)資料顯示，1999年8月至2003年7月間，美國(guó)為棉農(nóng)提供了約124.7億美元的補(bǔ)貼，而同期美國(guó)棉花的產(chǎn)值達(dá)139.4億美元，補(bǔ)貼率為89.5%，從而造成國(guó)際市場(chǎng)上棉花價(jià)格低迷，使得國(guó)產(chǎn)棉花在價(jià)格上無法與美棉競(jìng)爭(zhēng)。這種情況下，國(guó)內(nèi)紡織企業(yè)力爭(zhēng)多拿進(jìn)口配額，紛紛采購(gòu)進(jìn)口棉，導(dǎo)致棉花進(jìn)口規(guī)模大量增加，國(guó)產(chǎn)棉銷售不暢。據(jù)筆者調(diào)查，截至2006年4月，新疆收購(gòu)皮棉180萬噸，但銷售量不足90萬噸，一半以上的棉花還在各類收購(gòu)企業(yè)手中。

種植棉花是全國(guó)近億棉農(nóng)收入的重要來源，在國(guó)內(nèi)各棉花主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)中，棉花收入占現(xiàn)金收入的比重接近1/3，其中新疆農(nóng)民半數(shù)以上的收入來自棉花。此外，每年還有近百萬采摘棉花的農(nóng)民工從新疆“摘走”10多億元。但是，近年大量的棉花進(jìn)口，已嚴(yán)重地打壓了國(guó)產(chǎn)棉的生產(chǎn)和價(jià)格，直接影響棉農(nóng)植棉收益。樂施會(huì)的一份報(bào)告稱，中國(guó)的棉花產(chǎn)量在2005年減少約10%，棉農(nóng)將損失17.2億元的收入，并減少72萬個(gè)就業(yè)崗位。

這些情況指明，WTO對(duì)中國(guó)農(nóng)民是一個(gè)可怕的挑戰(zhàn)，是一場(chǎng)需要付出代價(jià)的夢(mèng)魘。其實(shí)，早在1999年，中美就中國(guó)加入WTO達(dá)成協(xié)議后，就有媒體稱，“美國(guó)的農(nóng)民笑了，中國(guó)的農(nóng)民將面臨更嚴(yán)峻的市場(chǎng)形勢(shì)” 。2004年世界銀行出版物《全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易與發(fā)展中國(guó)家》（M.Ataman Aksoy，John Christopher Beghin，2005）指出，貿(mào)易完全自由化后中國(guó)農(nóng)民將是最大的輸家：與維持烏拉圭回合相比，貿(mào)易完全自由化后，在2015年中國(guó)農(nóng)民的損失將達(dá)到750億美元；其次是西歐各國(guó)及亞洲日本、韓國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)民。中國(guó)農(nóng)業(yè)就業(yè)和農(nóng)民收入下降也是全球最多：2015年農(nóng)業(yè)總就業(yè)減6.6%，收入下降3.1%；谷物和糖料就業(yè)人數(shù)減少達(dá)26.6%。

世界社會(huì)論壇（WSF ）——一個(gè)在國(guó)際范圍有著巨大影響的非政府組織，連續(xù)幾屆大會(huì)都喊出了一以貫之的口號(hào)“另外的世界是可能的”（Another world is possible ），這個(gè)“另外的世界”的最基本特征就是沒有WTO （Without WTO ），但現(xiàn)實(shí)是我們已經(jīng)進(jìn)入WTO，那么我們的農(nóng)民得到了什么？這是需要民間角度和政府角度共同思考的問題，是需要積極應(yīng)對(duì)的難題。

二、加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革

我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨著諸多約束，但最基礎(chǔ)的約束還是農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小。為此，必須穩(wěn)步地推進(jìn)農(nóng)村的土地制度改革，加快小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造的步伐。本文認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)按照以下思路分三步走。

第一步，從明年（2009）起，在現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，考慮增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。目前農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股四種形式。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理，我國(guó)已經(jīng)制訂頒布了《農(nóng)村土地承包法》、 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部2005年1月19日發(fā)布），但這些法規(guī)和文件中基本沒有促進(jìn)農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。

鑒于此，應(yīng)盡快制訂“農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)方案” ，以期促進(jìn)農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育有效率的專業(yè)農(nóng)戶（日本稱為“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體” ），讓留下來的農(nóng)民專心當(dāng)好農(nóng)民，讓轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民安心當(dāng)好非農(nóng)民。其中，重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是，要在現(xiàn)有的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼外，增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，對(duì)出讓農(nóng)地的農(nóng)民給予補(bǔ)貼。這在實(shí)質(zhì)上等于國(guó)家承擔(dān)了一部分地租。

具體實(shí)施辦法如下：

（1）資金來源。中央財(cái)政設(shè)專項(xiàng)資金，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等額配套。

（2）補(bǔ)貼水平。如果補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，實(shí)際收效將不明顯。建議以每畝30元為宜，東部地區(qū)地方配套后為60元。

（3）資金規(guī)模。目前農(nóng)業(yè)部尚無全國(guó)性土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的數(shù)據(jù)。1998年農(nóng)業(yè)部對(duì)八省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3%～4%，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7%～8%。浙江學(xué)者的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2001年紹興市土地流轉(zhuǎn)率為1/4；湖州市流轉(zhuǎn)率為19%；衢州市流轉(zhuǎn)率為11.3%。2004年8月廣東省農(nóng)業(yè)部門對(duì)全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示全?。ㄉ钲谑谐猓┩恋亓鬓D(zhuǎn)率為14.4%。據(jù)此基本可以斷定，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率不會(huì)超過10%。按大數(shù)10%計(jì)算，全國(guó)18億畝耕地中參與流轉(zhuǎn)的面積為1.8億畝，按每畝30元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，總共需要中央財(cái)政資金54億元。如果在5年內(nèi)，流轉(zhuǎn)面積能增加到5億畝，需要中央支出150億元。該項(xiàng)補(bǔ)貼符合WTO“綠箱”政策要求（“農(nóng)業(yè)協(xié)議”附件2的第1款和第2款內(nèi)容）。

（4）組織實(shí)施。2004年成都市就開始了鄉(xiāng)一級(jí)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心試點(diǎn)工作（第一個(gè)試點(diǎn)是金堂縣棲賢鄉(xiāng)），到2006年成都已經(jīng)建立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。借鑒成都的經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)土地管理部門都要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)或管理的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要設(shè)置土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（與現(xiàn)有的土地管理所“一套人馬，兩個(gè)牌子” ）。

在具體實(shí)施中，分兩種情況區(qū)別對(duì)待。一是土地流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商達(dá)成初步意向后，要到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心進(jìn)行登記、審查、確認(rèn)和公證，并簽訂合約。二是有供地意向的農(nóng)戶先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心提出流出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心張榜公布信息（逐步過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣市的有關(guān)信息網(wǎng)上公布），尋找有擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)意向的農(nóng)戶，并由后者提出流入申請(qǐng)，經(jīng)審查確認(rèn)后簽約。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將兩種情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯總逐級(jí)上報(bào)，補(bǔ)貼資金通過縣鄉(xiāng)財(cái)稅管理信息系統(tǒng)由農(nóng)村信用社或郵政儲(chǔ)蓄進(jìn)行社會(huì)化發(fā)放，直接打入農(nóng)民“一折通”賬戶，并在村內(nèi)張榜公布。

（5）配套措施。第一，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)要有社區(qū)內(nèi)部?jī)?yōu)先的原則。第二，單個(gè)農(nóng)戶租入土地要有上限。第三，對(duì)租用農(nóng)地的農(nóng)戶要有嚴(yán)格的資格限定，要求其戶主或家庭成員必須能正常地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而不允許僅僅從事管理活動(dòng)。第四，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中不得改變其農(nóng)業(yè)用途。第五，支持工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)，但不提倡直接租入農(nóng)民土地，即使租入也不享受政府補(bǔ)貼。第六，為了防止共謀行為的發(fā)生，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)不享受補(bǔ)貼。第七，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本格式由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門確定。

第二步，3～5年后修訂《物權(quán)法》，允許承包地抵押。不久前通過的《物權(quán)法》，刪除了第四、五次審議稿中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”的相關(guān)條款。 《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“不能抵押”的限制，是對(duì)作為產(chǎn)權(quán)的核心——處分權(quán)完整性的分割，是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪，因而引起了廣泛的爭(zhēng)議。

該法墨跡未干，從維護(hù)法律的嚴(yán)肅性角度講，近期不宜改動(dòng)；但3～5年后，應(yīng)當(dāng)做出修改，允許農(nóng)民抵押土地獲得貸款。而且，《物權(quán)法》是一上位法，根據(jù)“不能突破下位法”的立法原則，作為下位法的《土地管理法》和《土地承包法》，也應(yīng)做出相應(yīng)修改。

從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民不能通過抵押土地而獲得貸款，是農(nóng)村金融難以搞活最根本的原因。早在2002年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出了要進(jìn)行農(nóng)村金融改革，但目前為止，除了農(nóng)村信用社改革上取得一些成效外，整個(gè)農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢，新農(nóng)村建設(shè)面臨著嚴(yán)重的金融服務(wù)不足的制約，農(nóng)民普遍缺少對(duì)貸款的可獲得性。調(diào)查顯示，目前大約只有1/5的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持。如果土地可以抵押，農(nóng)村正規(guī)的商業(yè)性金融就會(huì)發(fā)展起來，整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就會(huì)被激活，形成自我發(fā)展的機(jī)制，而不是像目前這樣高度依賴政府。

第三步，5～8年后，在國(guó)家的有效管理下、在先行試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行“土地歸農(nóng)”的制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利。其關(guān)鍵，一是農(nóng)民無限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃，即土地所有權(quán)將成為農(nóng)民借以發(fā)生交往或交換關(guān)系的一般規(guī)范和準(zhǔn)繩，農(nóng)民可以把土地“作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域” （《資本論》第3卷，第695～696頁(yè)），比如對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓、出租、分割、抵押、贈(zèng)與、繼承，特別是打破了“田里不鬻”的限制而可進(jìn)行土地的買賣。

實(shí)行農(nóng)民土地所有，毫無疑問有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，搞活農(nóng)村金融，促進(jìn)農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，而且還可以給政府帶來大量的土地交易稅和財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)此，理論界基本不存在異議。

不少人擔(dān)心的是，土地歸農(nóng)后，會(huì)不會(huì)影響農(nóng)民的福利保障，會(huì)不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。這種樸素的看法實(shí)際上是不能成立的。試想，現(xiàn)行的土地制度只賦予了農(nóng)民部分的權(quán)利，如果說部分的權(quán)利就能為農(nóng)民提供保障，難道賦予農(nóng)民完整的權(quán)利反而不能提供保障了嗎？西方有一句名言說：“窮人的寒舍風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)。 ”意指不經(jīng)允許，國(guó)王不能隨便進(jìn)入窮人的寒舍。難道從法律上賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，不是更有利于解決不絕如縷的土地糾紛嗎？

那種認(rèn)為在農(nóng)村社會(huì)保障尚不健全的情況下，土地歸農(nóng)后會(huì)造成“流民” ，危及社會(huì)安全。從表面上看，似乎是從維護(hù)農(nóng)民的利益和社會(huì)安全的角度考慮的，但實(shí)際上，損害農(nóng)民利益，使農(nóng)民成為失地的“流民” ，并危及社會(huì)安全的是地方政府擁有壟斷一級(jí)市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)從而獲得巨大土地價(jià)差收益的特殊權(quán)力，從未見到農(nóng)民自己愿意成為失地的“農(nóng)民” 。退一步講，在新的土地制度下，即使農(nóng)民真的失地失業(yè)沒有了著落，也與集體所有制下農(nóng)民被強(qiáng)制征地后變成“三無”農(nóng)民有實(shí)質(zhì)性的不同。

我認(rèn)為，實(shí)行土地歸農(nóng)后，農(nóng)民出賣土地一定是非常謹(jǐn)慎的，一般是在三種情況下發(fā)生：一種是在城里有了穩(wěn)定的職業(yè)；一種是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資本，這種情況下農(nóng)民失去了土地，但不會(huì)無業(yè)；另一種是為了彌補(bǔ)生活急需，如做手術(shù)救治人命，這種情況下，即使日后沒有著落也值得。相反，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)了城，但一只腳還被束縛在家鄉(xiāng)的土地上；農(nóng)民需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)或從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資本，卻指望不上他的那份土地；農(nóng)民需要治病救人，也指望不上他的份地，這才是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的剝奪。

實(shí)行土地歸農(nóng)后，可能會(huì)有人貪圖享受而將土地賣掉，“賣了耕牛換燒酒” ，變得沒有著落。對(duì)于這些人，就像50多年前土改時(shí)中央所說的那樣，重要的是要進(jìn)行道德改造。不能因?yàn)樗麄兊拇嬖诙绊懣傮w的制度安排。構(gòu)建和諧社會(huì)，需要高度關(guān)注民生，關(guān)心弱勢(shì)群體，但并不是要保護(hù)落后；政府需要察民意、順民心、厚民生，同時(shí)也需要啟民智、修民德、端民行。

總之，我國(guó)的農(nóng)地制度已經(jīng)到了非改不可，不改不行的階段了。但是，改革必須做出有步驟的安排，并能把負(fù)面影響控制在可接受的范圍內(nèi)。1941年陳獨(dú)秀蟄居四川江津時(shí)寫道：“忽略了時(shí)間問題，真理就變成了謬誤。 ”張聞天《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前途問題》的結(jié)束語(yǔ)則說：“真理總是具體的，要看什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與歷史條件。 ”我想，就中國(guó)農(nóng)地制度改革而言，大概沒有比以上三步走的方案更慎思明辨和穩(wěn)妥可行的選擇了。

三、建立農(nóng)業(yè)支持政策體系：增強(qiáng)力度、擴(kuò)大范圍、完善機(jī)制

最近幾年，我國(guó)發(fā)生了“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的政策轉(zhuǎn)向，政府顯著增加了在“三農(nóng)”方面的投入，“三農(nóng)”的形勢(shì)正在得到改善，廣大農(nóng)民對(duì)這種善政養(yǎng)民的變化也是心存感激的，農(nóng)村進(jìn)入了一個(gè)較好的發(fā)展時(shí)期。

政府的“三農(nóng)”投入重點(diǎn)是用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和農(nóng)業(yè)支持三個(gè)方面。這里著重探討一下農(nóng)業(yè)支持政策的建立問題。我認(rèn)為，建立我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系，關(guān)鍵是要用足WTO“綠箱”政策（《農(nóng)業(yè)協(xié)議》第6.1條），用好“黃箱”政策（第6.2、6.4、6.5條），增強(qiáng)支持力度，擴(kuò)大支持范圍，完善支持機(jī)制。簡(jiǎn)要而言：

（1）增強(qiáng)力度。資料顯示（李顯德，2006），2005年OECD國(guó)家農(nóng)業(yè)支持總水平（TSE ）為3852億美元，平均每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力得到12346美元的支持，其中美國(guó)為49193美元，歐盟為22000美元，日本為20912美元；平均每公頃耕地得到923美元的支持，其中美國(guó)為632美元/公頃，歐盟為1815美元/公頃，日本為13555美元/公頃。OECD國(guó)家農(nóng)民的農(nóng)業(yè)總收入中約1/3是來自于政府各種各樣的補(bǔ)貼和支持。我國(guó)曾經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行了征稅政策（即PSE值為負(fù)），目前已由征稅轉(zhuǎn)向了支持。但總體上講，農(nóng)業(yè)支持的力度還很弱。無論從農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要看，還是從國(guó)家能力上看，農(nóng)業(yè)支持水平都應(yīng)該有一個(gè)更大幅度的提高。

在這個(gè)問題上，一個(gè)普遍存在著的認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的補(bǔ)貼，而我國(guó)是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的補(bǔ)貼，所以補(bǔ)貼不起。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量而非農(nóng)民的人數(shù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民比例盡管很小，但所經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模和生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量卻很大，比如美國(guó)平均農(nóng)場(chǎng)規(guī)模是我國(guó)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的400多倍，其城市消費(fèi)者在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持方面的相對(duì)人均負(fù)擔(dān)顯然更大。

（2）擴(kuò)大范圍。這里著重要指出的是，一要對(duì)水稻、小麥繼續(xù)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策外，對(duì)其他種植業(yè)部門也要實(shí)行價(jià)格支持政策，如玉米、棉花、油料、雜糧、豆類等，并對(duì)重點(diǎn)地區(qū)給予重點(diǎn)支持。比如，過去7年來我國(guó)棉花需求以每年10%左右的速度遞增，產(chǎn)需缺口和進(jìn)口數(shù)量不斷增大，但國(guó)家并沒有出臺(tái)一項(xiàng)扶持棉花生產(chǎn)的重大舉措，甚至連原有的一些優(yōu)惠政策也相繼取消，因此給予棉花生產(chǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格支持，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的內(nèi)容之一。

二要對(duì)畜牧業(yè)給予補(bǔ)貼，特別是要對(duì)西北地區(qū)的畜牧業(yè)給予重點(diǎn)支持。資料表明，西北地區(qū)擁有草地26億多畝，占全國(guó)的2/3，而牧業(yè)產(chǎn)值僅占全國(guó)的7.5%。全區(qū)農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)占70%左右，畜牧業(yè)比重僅為28.5%左右。我們認(rèn)為，國(guó)家有必要實(shí)施“西北畜牧業(yè)振興計(jì)劃” ，作為開發(fā)大西北和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的優(yōu)先內(nèi)容。其核心：一是加快西北的畜種改良。西北地區(qū)的畜種多為地方品種，既低產(chǎn)，又增加生態(tài)壓力，與國(guó)外差距甚大，應(yīng)該加快國(guó)外良種的引進(jìn)，加快對(duì)當(dāng)?shù)匦蠓N的雜交改良。中央政府要像實(shí)施糧食“良種補(bǔ)貼”一樣，對(duì)西北地區(qū)畜牧業(yè)原種繁殖和雜交改良給予補(bǔ)貼，而且力度應(yīng)該更大。二是加快建立人工草料生產(chǎn)基地。據(jù)世界銀行估算，新疆和甘肅有46%和48%的草原屬于中度或嚴(yán)重退化。另?yè)?jù)研究，在荒漠干旱草原區(qū)，建設(shè)一畝有水利條件的人工飼草基地，一般可以解放、保護(hù)40～50畝天然荒漠草場(chǎng)，“建設(shè)一小片，保護(hù)一大片” 。國(guó)家大幅度增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)投入和補(bǔ)貼的同時(shí)，也應(yīng)加大對(duì)西北人工飼草基地建設(shè)的投入和對(duì)農(nóng)民及其他利益相關(guān)者的補(bǔ)貼。

三要對(duì)生態(tài)脆弱帶進(jìn)行補(bǔ)貼。我國(guó)從2000年開始實(shí)行退耕還林還草工程，國(guó)家給予相應(yīng)的糧食、現(xiàn)金和種苗等補(bǔ)貼，工程受到了3200多萬退耕還林還草農(nóng)戶的歡迎。問題是，即使按照當(dāng)初設(shè)計(jì)的生態(tài)林補(bǔ)助8年計(jì)算（經(jīng)濟(jì)林5年），也很快就要到期。工程實(shí)施之初，聲稱到期后可根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入情況，需要補(bǔ)多少年再繼續(xù)補(bǔ)多少年；但這種模糊的說法，很難轉(zhuǎn)化成科學(xué)的政策。建議由對(duì)農(nóng)民退耕損失進(jìn)行補(bǔ)償轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)民參與生態(tài)維護(hù)和保育的補(bǔ)貼，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施專門的生態(tài)脆弱帶補(bǔ)貼計(jì)劃。

（3）完善機(jī)制。目前我國(guó)在“三農(nóng)”方面的專項(xiàng)資金多而凌亂，且分屬不同部門管理，即使是專門的人士也無法對(duì)其有全面準(zhǔn)確的了解。這就必然影響到“三農(nóng)”政策的科學(xué)性和效率，同時(shí)也容易滋生各種問題。為此，需要盡快編制今后5～10年國(guó)家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的總體預(yù)算框架，而不是像目前這樣僅僅提出一個(gè)“三農(nóng)”支出“三個(gè)高于”的籠統(tǒng)原則。

農(nóng)業(yè)支持政策體系中，最重要的是要有反周期補(bǔ)貼機(jī)制。2002年美國(guó)《農(nóng)業(yè)法》實(shí)行固定支付（直接補(bǔ)貼）、營(yíng)銷援助貸款計(jì)劃和反周期支付計(jì)劃，為農(nóng)民提供了三條收入保障線，其中反周期補(bǔ)貼的預(yù)算占了整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品支持計(jì)劃的2/3。目前，我國(guó)僅在個(gè)別品種上實(shí)行了最低價(jià)收購(gòu)政策，且執(zhí)行環(huán)節(jié)問題很多，更談不上整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)控制。這將是今后需要予以重點(diǎn)解決的問題。

最后說明一點(diǎn)，由于柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，2006年4月中央政府新增120億元補(bǔ)貼資金，2007年進(jìn)一步增加到276億元，對(duì)農(nóng)民種糧增支實(shí)行綜合直補(bǔ)，成為最大的單項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這項(xiàng)補(bǔ)貼全部納入糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，與土地面積直接掛鉤，已變成了糧食直補(bǔ)的翻版，不再具備生產(chǎn)資料補(bǔ)貼的專門功能，需要做出合理調(diào)整。

參考文獻(xiàn)

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2.李先德：《OECD國(guó)家農(nóng)業(yè)支持和政策改革》［R］，《中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究簡(jiǎn)報(bào)》2006（17）。

【注釋】

(1)李成貴，全國(guó)政協(xié)委員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。