三、州和地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法與聯(lián)邦憲法的關(guān)系

在上述幾個(gè)案例中，所涉及的地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法都從三個(gè)方面向美國(guó)憲法發(fā)出挑戰(zhàn):第一，這些法律試圖針對(duì)特定國(guó)家構(gòu)建地方政府的外交政策，這侵犯了美國(guó)聯(lián)邦政府的外交權(quán)(power over foreign affairs);第二，由于美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)針對(duì)有關(guān)國(guó)家制定了相關(guān)法律，而聯(lián)邦的法律具有先占性，因此這些地方性法律違反了憲法第6條的“至上條款”(supremacy clause);第三，這些地方性法律影響了國(guó)際貿(mào)易，從而侵犯了憲法第3條第1款第8項(xiàng)賦予國(guó)會(huì)的在對(duì)外商業(yè)領(lǐng)域的管理權(quán)。下面結(jié)合上述幾個(gè)案例對(duì)這幾個(gè)問(wèn)題分別予以探討。

(一)聯(lián)邦法律的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題(preemption doctrines)^[39]

美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦和各州的權(quán)利劃分做了很好的平衡。根據(jù)美國(guó)憲法第十修正案:“憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自保留，或由人民保留。”但憲法同時(shí)規(guī)定，聯(lián)邦政府根據(jù)憲法規(guī)定享有的權(quán)力，各州和地方政府不得行使，即憲法賦予聯(lián)邦政府的權(quán)力具有優(yōu)先權(quán)(preemption)性質(zhì)?！皟?yōu)先權(quán)理論”的基礎(chǔ)來(lái)源于憲法第6條，即所謂的“至上條款”(supremacy clause)。該條第2款規(guī)定:“本憲法和依本憲法所制定的合眾國(guó)法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國(guó)的最高法律(supreme law of the land);每個(gè)州的法官都應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內(nèi)容。”根據(jù)該規(guī)定，根據(jù)憲法授權(quán)而制定的聯(lián)邦法律是“至上的”，州法必須服從它們。然而，優(yōu)先權(quán)原則在具體運(yùn)用時(shí)必須要考慮到政策的平衡。在根據(jù)該原則判斷州法是否要服從聯(lián)邦法律時(shí)，一方面要維護(hù)統(tǒng)一的聯(lián)邦立法權(quán)，另一方面也要尊重各州的主權(quán)。在二者的關(guān)系上，憲法學(xué)理論上有一種觀(guān)點(diǎn)，叫做“推定違反優(yōu)先權(quán)”(presumption against preemption)。^[40]

美國(guó)最高法院在實(shí)踐中已經(jīng)確立了以下幾種途徑，可以使聯(lián)邦法律根據(jù)憲法“最高條款”優(yōu)先于或取代地方法律，即“明示優(yōu)先權(quán)”、“默示優(yōu)先權(quán)”和“沖突優(yōu)先權(quán)”:

第一，“明示優(yōu)先權(quán)(取代)”(express preemption)，即國(guó)會(huì)可以明確在其立法中取代州法律。^[41]

第二，“默示(推定)優(yōu)先權(quán)(先占)”(implied preemption)，如果聯(lián)邦在某個(gè)領(lǐng)域的管理方案已經(jīng)非常全面，以至于可以合理地推斷出國(guó)會(huì)已經(jīng)占領(lǐng)了該領(lǐng)域(to occupy the field)，而且已經(jīng)沒(méi)有為各州留下補(bǔ)充性的管理空間，則可以推定聯(lián)邦法律具有先占性;另外一種推定聯(lián)邦擁有優(yōu)先權(quán)的情形是，當(dāng)聯(lián)邦的利益如此具有優(yōu)勢(shì)，以至于可以假定聯(lián)邦的法律排除了州法律在該領(lǐng)域執(zhí)行的可能性。^[42]這種優(yōu)先權(quán)也成為“領(lǐng)域優(yōu)先權(quán)”(先占權(quán))，它意味著“聯(lián)邦的法律和管理計(jì)劃如此詳細(xì)具體，以至于可以推定國(guó)會(huì)沒(méi)有再為州留下進(jìn)行填補(bǔ)的空間”。^[43]

如何判斷聯(lián)邦試圖“占領(lǐng)該領(lǐng)域”?(1)法院必須確定是否在某個(gè)領(lǐng)域聯(lián)邦政府傳統(tǒng)上一直扮演唯一角色;(2)是否在聯(lián)邦文件的文本中或立法史上，國(guó)會(huì)明確表達(dá)了讓聯(lián)邦法律在某個(gè)特定領(lǐng)域行使絕對(duì)權(quán)力的意圖;(3)允許州或地方法律參與該領(lǐng)域是否就會(huì)妨礙“聯(lián)邦的全面管理活動(dòng)”;(4)如果要保留州的權(quán)利，法院必須確定是否存在州的重大利益。^[44]

在Wisconsin Department of Industry，Labor and Human Relations v.Gould，Inc.案^[45]中，最高法院否決了威斯康辛州的一項(xiàng)法律，該法禁止州政府機(jī)關(guān)與那些屢次違反《全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法》的人簽訂合同。盡管該法的目的是為了貫徹執(zhí)行《全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法》，但法院認(rèn)為既然國(guó)會(huì)制定了該項(xiàng)法律，就意味著勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域?qū)儆诼?lián)邦的管轄范圍并取代了州的管理權(quán)，因此該州的法律無(wú)效。^[46]法院解釋說(shuō)，在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域聯(lián)邦擁有優(yōu)先利益，因此各州不僅不能發(fā)布一些與聯(lián)邦法律實(shí)質(zhì)要求相抵觸的行為標(biāo)準(zhǔn)，而且也不能擅自對(duì)違反聯(lián)邦法律的行為實(shí)施立法或司法上的救濟(jì)。正如法院所言，對(duì)于違反聯(lián)邦法律的行為是否給與懲罰以及懲罰的范圍和性質(zhì)等，都屬于國(guó)會(huì)所構(gòu)建的體系的一部分。^[47]在該領(lǐng)域中即使國(guó)會(huì)沒(méi)有對(duì)有些問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦的框架內(nèi)進(jìn)行討論，各州不得擅自行事。法院最后總結(jié)道:“由于威斯康辛州禁止性的法律目的在于對(duì)違反《全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法》的行為施加補(bǔ)充性懲罰，因此它違反了全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系理事會(huì)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的統(tǒng)一管理權(quán)……更重要的是，如果威斯康辛州的法律有效的話(huà)，其他州也不可避免地會(huì)對(duì)違反勞動(dòng)法的人采取類(lèi)似的行動(dòng)……每個(gè)附加的法律都會(huì)逐步侵蝕理事會(huì)對(duì)執(zhí)行《全國(guó)勞動(dòng)關(guān)系法》的權(quán)力，并最終會(huì)改變國(guó)會(huì)所制定的統(tǒng)一管理制度?！?sup>[48]

通常認(rèn)為，聯(lián)邦法律享有絕對(duì)優(yōu)先權(quán)的領(lǐng)域是外交事務(wù)(foreign affairs)。但困難的是，如果州和地方政府實(shí)施了一項(xiàng)措施，該措施對(duì)外交政策僅僅產(chǎn)生了間接影響，此時(shí)是否構(gòu)成對(duì)聯(lián)邦優(yōu)先權(quán)的違反?

在Hillsborough County，F(xiàn)lorida v.Automated Medical Laboratories案^[49]中，法院認(rèn)為，原則上，在傳統(tǒng)的有地方政府管轄的領(lǐng)域，比如健康和安全事務(wù)，應(yīng)當(dāng)首先推定州所擁有的歷史性政治權(quán)力不能被聯(lián)邦法律所取代，除非國(guó)會(huì)對(duì)此表示了明確的、清晰的目標(biāo)。^[50]但是在外交領(lǐng)域，法院明確指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行完全相反的推定，即聯(lián)邦政府在全國(guó)對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域行使絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)力。^[51]即使聯(lián)邦法律沒(méi)有明確的指示，但只要涉及外交領(lǐng)域，地方法就應(yīng)當(dāng)被排除，而且也無(wú)須去審查地方法律是否確實(shí)與聯(lián)邦法律發(fā)生了沖突。即使地方法律的目的是為了促進(jìn)聯(lián)邦法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它們也不能侵犯專(zhuān)屬于聯(lián)邦政府行使的權(quán)力。

在上文中的Crosby v.National Foreign Trade Council案^[52]中，法院雖然否決了馬薩諸塞州制裁緬甸法的效力，但法院并未提到聯(lián)邦政府的優(yōu)先權(quán)。既然國(guó)會(huì)已經(jīng)頒布了聯(lián)邦制裁緬甸法，那么國(guó)會(huì)是否有意去占領(lǐng)該領(lǐng)域呢?法院有意地避免去探討這一問(wèn)題，而只是去審查馬薩諸塞州法律是否與國(guó)會(huì)法律相沖突。

第三，沖突優(yōu)先權(quán)(conflict preemption)，即聯(lián)邦立法中沒(méi)有明確的取代條款，但地方法律如果被發(fā)現(xiàn)與聯(lián)邦法律發(fā)生實(shí)際上的沖突(actual conflict)，^[53]或者州法律阻礙了國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)其意圖和目標(biāo)，^[54]則州法將被聯(lián)邦法律取代。在Hines v. Davidowitz案^[55]中，法院宣告賓夕法尼亞州的《外國(guó)人登記法》無(wú)效。該法對(duì)合法外國(guó)人施加了一系列嚴(yán)厲要求，包括要求他們?cè)谥輧?nèi)登記并隨時(shí)攜帶身份證否則將被處以罰款和監(jiān)禁。由于在該法生效后不久聯(lián)邦就頒布了一項(xiàng)與該法平行的法律，因此該案焦點(diǎn)集中于哪一法律具有先占權(quán)(preemption)的問(wèn)題。最高法院認(rèn)為，如果州法妨礙了國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)其全部目標(biāo)和宗旨，則其會(huì)被聯(lián)邦法律取代。

上述Crosby案中，法院就是根據(jù)上述三個(gè)方面的因素進(jìn)行分析的。通過(guò)分析，法院既沒(méi)有發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦法律中有明示的取代條款，也沒(méi)有分析國(guó)會(huì)是否有意讓聯(lián)邦制裁緬甸法去“占領(lǐng)該領(lǐng)域”，相反，法院僅僅根據(jù)“沖突優(yōu)先權(quán)”原則判決馬薩諸塞州制裁緬甸法與聯(lián)邦法律相沖突，因而無(wú)效。^[56]

而在判斷州的法律是否與聯(lián)邦法律相沖突時(shí)，最高法院認(rèn)為應(yīng)根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn):

(1)一個(gè)私人當(dāng)事人是否無(wú)法同時(shí)遵守州法和聯(lián)邦法;

(2)州法是否妨礙了國(guó)會(huì)制定該聯(lián)邦法律的目的。^[57]判斷國(guó)會(huì)的立法目的應(yīng)當(dāng)將該法律作為一個(gè)整體來(lái)審查。“法律中暗示的意圖與其明示的意圖同樣重要?！?sup>[58]最終法院認(rèn)為馬薩諸塞州法律無(wú)效，因?yàn)樗皩?duì)于國(guó)會(huì)完全實(shí)現(xiàn)其在聯(lián)邦法律中的目標(biāo)而言構(gòu)成了一個(gè)障礙”。該案中，法院認(rèn)為，該項(xiàng)州法律破壞了聯(lián)邦法律中至少三個(gè)條款所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和效果:^[59]

第一，總統(tǒng)的裁量權(quán)。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦制裁緬甸法對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁措施靈活處理。首先，聯(lián)邦制裁緬甸法允許總統(tǒng)根據(jù)自己的判斷終止對(duì)緬甸采取的制裁措施;其次，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)可以禁止美國(guó)人對(duì)緬甸的新投資;最后，根據(jù)聯(lián)邦制裁緬甸法，總統(tǒng)可以撤銷(xiāo)任何違反國(guó)家安全利益的制裁措施。而馬薩諸塞州制裁緬甸法包含了聯(lián)邦制裁緬甸法沒(méi)有的制裁措施，這會(huì)使總統(tǒng)無(wú)法行使其自由裁量權(quán)。

第二，有限制裁。法院認(rèn)為，聯(lián)邦制裁緬甸法有其特定的適用范圍，走的是一條“中間路線(xiàn)”。該法只是禁止“美國(guó)人”在緬甸的“新投資”，并沒(méi)有限制與緬甸的貿(mào)易。馬薩諸塞州法律顯然與這些規(guī)定相沖突。因此一個(gè)遵守了聯(lián)邦法的個(gè)人仍然會(huì)因違反馬薩諸塞州法律而承擔(dān)責(zé)任。^[60]

第三，綜合多邊戰(zhàn)略。法院認(rèn)為，馬薩諸塞州制裁緬甸法妨礙了總統(tǒng)用一個(gè)聲音說(shuō)話(huà)的能力。聯(lián)邦法律要求總統(tǒng)發(fā)展出一套多邊戰(zhàn)略以改善緬甸對(duì)美國(guó)的敵意并促進(jìn)緬甸的民主化。馬薩諸塞州的法律使得總統(tǒng)對(duì)外發(fā)出的聲音受到干擾，從而無(wú)法形成一個(gè)統(tǒng)一的針對(duì)緬甸的多邊戰(zhàn)略。

(二)聯(lián)邦政府的對(duì)外事務(wù)管轄權(quán)

1.聯(lián)邦法院的判例

盡管美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦政府的外交權(quán)的規(guī)定并不太明確，但美國(guó)最高法院曾多次明確承認(rèn)聯(lián)邦政府在外交領(lǐng)域的優(yōu)先權(quán)。^[61]1937年，最高法院就在“美國(guó)訴貝爾蒙特案”^[62]中指出，聯(lián)邦政府對(duì)于美國(guó)的外交享有完全的、排他的權(quán)力。該案涉及1933年美國(guó)和蘇聯(lián)為建立正式外交關(guān)系而簽署的一項(xiàng)“賠償請(qǐng)求權(quán)解決協(xié)議”，根據(jù)該協(xié)議，蘇聯(lián)要求美國(guó)一家銀行歸還其凍結(jié)的一家俄羅斯公司的財(cái)產(chǎn)，該俄羅斯公司在十月革命中被蘇聯(lián)收歸國(guó)有。被告認(rèn)為，承認(rèn)蘇聯(lián)的請(qǐng)求權(quán)將會(huì)違反紐約市反對(duì)國(guó)有化征收的公共政策。但法院指出，美國(guó)政府的對(duì)外權(quán)力不是分散的，而是由聯(lián)邦政府集中行使的。在國(guó)際談判和簽署國(guó)際條約以及外交關(guān)系領(lǐng)域，各州之間的界限應(yīng)該消失。^[63]法院最后支持了蘇聯(lián)政府的請(qǐng)求。

五年后，在“美國(guó)訴平克案”中，同樣涉及美國(guó)和蘇聯(lián)之間的上述協(xié)議。該案涉及一家被俄羅斯政府征收的保險(xiǎn)公司在紐約的剩余資產(chǎn)。對(duì)方當(dāng)事人認(rèn)為，俄羅斯的國(guó)有化政策違反紐約法律，不應(yīng)該承認(rèn)俄羅斯的請(qǐng)求。但法院再次重申“外交權(quán)不應(yīng)由各州分享，而是專(zhuān)屬于聯(lián)邦政府”。^[64]審理該案的法蘭克福特(Frankfurter)大法官在其意見(jiàn)書(shū)中指出:“在處理我們的對(duì)外關(guān)系時(shí)美國(guó)要用同一個(gè)聲音說(shuō)話(huà)并同步行動(dòng)，不要被那些牽涉到聯(lián)邦政府和各州政府之間政治權(quán)力分配的復(fù)雜的國(guó)內(nèi)問(wèn)題所困擾?！?sup>[65]

在前述的Hines v.Davidowitz案^[66]中，法院繼續(xù)采納了這種對(duì)美國(guó)外交權(quán)的解釋?zhuān)尜e夕法尼亞州的《外國(guó)人登記法》無(wú)效。該法對(duì)合法外國(guó)人施加了一系列嚴(yán)厲要求，包括要求他們?cè)谥輧?nèi)登記并隨時(shí)攜帶身份證否則將被處以罰款和監(jiān)禁。由于在該法生效后不久聯(lián)邦就頒布了一項(xiàng)與該法平行的法律，該案焦點(diǎn)最終集中于哪一法律具有先占權(quán)(preemption)的問(wèn)題。然而法院強(qiáng)烈建議，即使沒(méi)有聯(lián)邦立法，賓夕法尼亞州在對(duì)外事務(wù)方面(比如入境、歸化、驅(qū)逐出境等)的立法權(quán)也超出了憲法許可的范圍。法院主張:聯(lián)邦政府在與外交主權(quán)有關(guān)的事務(wù)上被賦予了完全的、排他的責(zé)任。“對(duì)于當(dāng)?shù)厥聞?wù)聯(lián)邦的各州是存在的;但是為了國(guó)家目標(biāo)，在我們與外國(guó)的關(guān)系上，我們必須是一個(gè)人民、一個(gè)民族、一個(gè)權(quán)力(one people，one nation，one power)。”^[67]

1968年的Zschernig v.Miller案^[68]更是一個(gè)廣為引用的案例。該案中，法院否決了俄勒岡州的一項(xiàng)法律，該法規(guī)定，如果拒絕給予非本地居住的外國(guó)人遺產(chǎn)繼承權(quán)。法院認(rèn)為，“即使在沒(méi)有聯(lián)邦條約或立法存在的情況下，州的政策也可能干擾對(duì)外關(guān)系?！?sup>[69]該案最引人關(guān)注的地方在于，盡管行政機(jī)關(guān)已經(jīng)聲明俄勒岡州的法律“并沒(méi)有干涉美國(guó)的外交行為”，但法院仍然認(rèn)為該法律違反美國(guó)憲法。Steward大法官在其意見(jiàn)書(shū)中指出:“我們?cè)谶@里處理的是州和聯(lián)邦之間權(quán)力的分配問(wèn)題。解決這樣一個(gè)具有根本性的憲法問(wèn)題(外交權(quán)力)不能隨著國(guó)務(wù)院吹的一陣風(fēng)而搖擺不定。今天我們被告知，俄勒岡州的法律不與國(guó)家利益相沖突。但明天它可能就會(huì)?！?sup>[70]該案中第二點(diǎn)值得注意的是，Zschernig案確立了一項(xiàng)判斷州和地方法律是否干涉外交權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即觀(guān)察外國(guó)政府對(duì)該項(xiàng)法律的反應(yīng)。該案中，俄勒岡州的法律就引起外國(guó)政府(保加利亞)向美國(guó)國(guó)務(wù)院提出抗議。第三點(diǎn)，盡管俄勒岡州的法律是關(guān)于遺囑繼承的，而繼承問(wèn)題傳統(tǒng)上屬于州的管轄范圍，但是法院仍然指出，如果這些法律妨礙了聯(lián)邦外交政策的有效執(zhí)行，則它們必須讓步。最后，Zschernig案為確定一項(xiàng)地方法律是否超越了憲法規(guī)定的界限提供了判斷標(biāo)準(zhǔn)。該案指出，僅僅因?yàn)樵摲ㄩg接地影響到外交事務(wù)并不能認(rèn)定其自動(dòng)無(wú)效。相反，法院所關(guān)心的不僅僅是該法律對(duì)外國(guó)是否有間接或偶然的影響，而且要看該法令是否有極大的可能破壞或妨礙美國(guó)外交政策。

2003年的American Insurance Association v.Garamendi案^[71]讓我們看到了最高法院最新的態(tài)度。該案中，最高法院重申了Zschernig案中的原則，即憲法中隱含著一項(xiàng)聯(lián)邦外交權(quán)條款。法院撤銷(xiāo)了加利福尼亞州的《大屠殺受害人保險(xiǎn)救濟(jì)法》，該法要求所有在該州營(yíng)業(yè)的保險(xiǎn)公司披露其在納粹統(tǒng)治時(shí)代在歐洲的人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。而美國(guó)總統(tǒng)曾與德國(guó)政府簽署過(guò)一項(xiàng)政府間協(xié)議，規(guī)定由“大屠殺時(shí)代保險(xiǎn)賠償請(qǐng)求國(guó)際委員會(huì)”(International Commission on Holocaust Era Insurance Claims)作為解決此類(lèi)保險(xiǎn)賠償糾紛的唯一機(jī)構(gòu)。美國(guó)與法國(guó)、奧地利等國(guó)也簽署過(guò)類(lèi)似協(xié)議。盡管該項(xiàng)協(xié)議中沒(méi)有明確的排除條款，但法院認(rèn)為，加利福尼亞州的法律與該協(xié)議中體現(xiàn)的政策相沖突，因此應(yīng)當(dāng)被政府協(xié)議所取代。不過(guò)，最高法院的判決是以5∶4的微弱多數(shù)勉強(qiáng)通過(guò)。

2.地方法院的判例

在New York Times Co.v.City of New York Commission on Human Rights案^[72]中，《紐約時(shí)報(bào)》在報(bào)紙上刊登廣告招聘在南非的工作人員，紐約人權(quán)委員會(huì)認(rèn)為該行為違反了紐約制裁南非種族隔離政策的法律。紐約上訴法院認(rèn)為紐約市的反種族歧視法構(gòu)成了對(duì)外交事務(wù)的干涉，市政府沒(méi)有權(quán)力制定和執(zhí)行自己的外交政策。^[73]

同樣在Springfield Rare Coin Galleries v.Johnson案^[74]中，伊利諾斯州高等法院也承認(rèn)了聯(lián)邦政府的外交權(quán)，并廢除了一項(xiàng)州的法律，該法律免除了所有貴重金幣的銷(xiāo)售稅，但南非的克魯格金幣除外。法院認(rèn)為，該項(xiàng)法律的目的在于抗議南非政府并抵制該國(guó)產(chǎn)品，因此該項(xiàng)法律違反了聯(lián)邦政府在外交事務(wù)上的絕對(duì)權(quán)力。^[75]該案中，法院也援引了Zschernig案中所確立的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即該地方性法律的目的在于反對(duì)一個(gè)外國(guó)政府的政策，它可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家間的沖突并引發(fā)外國(guó)的報(bào)復(fù)措施。

在“南非鐵路公司訴紐約州人權(quán)辦公室案”^[76]中，法院認(rèn)為，紐約州人權(quán)辦公室無(wú)權(quán)干涉南非航空公司執(zhí)行南非政府的歧視性簽證政策。法院指出，航空公司在紐約的運(yùn)營(yíng)已經(jīng)由聯(lián)邦民航管理局與南非達(dá)成的協(xié)議以及其他國(guó)際條約進(jìn)行調(diào)整，任何州政府機(jī)關(guān)采取的行動(dòng)都會(huì)“干預(yù)美國(guó)允許運(yùn)營(yíng)者從事進(jìn)出美國(guó)的航空業(yè)務(wù)以及運(yùn)送旅客進(jìn)出南非共和國(guó)的外交政策。外交政策屬于聯(lián)邦事務(wù)，而不屬于州的管轄范圍”。^[77]

在上述案例中，法院都沒(méi)有被地方性法律表面上的合理性或合法性所迷惑，而是毫不猶豫地去探尋該法律背后的政治動(dòng)機(jī)。在判斷地方法律是否觸犯外交權(quán)時(shí)，法院只需要判斷該法律的目的在于反對(duì)某個(gè)外國(guó)政府并采取了針對(duì)該國(guó)的行動(dòng)即可。

在“伯利恒鋼鐵公司訴洛杉磯市水務(wù)和電力部專(zhuān)員公署案”^[78]中，加利福尼亞上訴法院撤銷(xiāo)了該州的《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨法》(Buy American Act)。該法要求該州的建筑合同只能授予那些同意使用或提供產(chǎn)于美國(guó)的原材料的公司。法院認(rèn)為，該法實(shí)際上對(duì)外國(guó)產(chǎn)品實(shí)施了禁令，這就意味著該州篡奪了聯(lián)邦政府對(duì)外貿(mào)易政策的管理權(quán)。法院認(rèn)為，“外貿(mào)完全屬于全國(guó)性事務(wù)，而不屬于州的管轄范圍”。^[79]

在此后至少兩個(gè)類(lèi)似的案例中，即“K.S.B.技術(shù)銷(xiāo)售公司訴北澤西地區(qū)供水傭金案”^[80]和“特洛伊技術(shù)公司訴賓夕法尼亞案”^[81]，都同樣涉及地方的限制性購(gòu)買(mǎi)法律，法院雖然沒(méi)有否定當(dāng)?shù)卣贫ǖ摹顿?gòu)買(mǎi)美國(guó)貨法》本身的效力，但都對(duì)它們進(jìn)行了合憲性審查，并承認(rèn)了聯(lián)邦政府的外交權(quán)。其中在“K.S.B.技術(shù)銷(xiāo)售公司訴北澤西地區(qū)供水傭金案”^[82]中，新澤西州高等法院面對(duì)的同樣是該州的“美國(guó)采購(gòu)法”，法院認(rèn)為該法沒(méi)有侵犯憲法所規(guī)定的外交權(quán)。法院所依據(jù)的事實(shí)是，該法沒(méi)有授權(quán)地方政府機(jī)關(guān)在交易中去審查合同銷(xiāo)售方所屬?lài)?guó)家的政策;該法對(duì)所有外國(guó)國(guó)家一視同仁，沒(méi)有針對(duì)該外國(guó)的意識(shí)形態(tài)而有任何歧視。該州在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)沒(méi)有考慮任何一家投標(biāo)方所屬?lài)?guó)的政治態(tài)度和國(guó)內(nèi)政策。而在“特洛伊技術(shù)公司訴賓夕法尼亞案”^[83]中，美國(guó)第三巡回上訴法院也支持了賓夕法尼亞州的一項(xiàng)法律，該法要求該州的工程項(xiàng)目合同必須使用美國(guó)產(chǎn)的鋼材。原告認(rèn)為該法律違反了憲法的外交權(quán)條款。法院將該案的情況與Zschernig案進(jìn)行了對(duì)比，認(rèn)為賓夕法尼亞州的法律沒(méi)有觸犯聯(lián)邦的外交權(quán)，因?yàn)樵摲ú辉试S州政府機(jī)關(guān)去評(píng)價(jià)外國(guó)政府的性質(zhì)。在這一點(diǎn)上，該法律與前述K.S.B.技術(shù)銷(xiāo)售公司案中新澤西州的法律一樣，它對(duì)任何國(guó)家的供貨商都同等對(duì)待，而不去考慮該外國(guó)是敵國(guó)還是友邦，因此在政治上保持了中立性。

通過(guò)上述案例可以看出，一項(xiàng)州和地方的立法是否違反憲法規(guī)定的聯(lián)邦行使的外交權(quán)，關(guān)鍵不是看該法本身的規(guī)定是否涉及外國(guó)，而是看該法的立法動(dòng)機(jī)。如果該法的目的被認(rèn)為是有意地因?yàn)槟硞€(gè)外國(guó)政府的政策而對(duì)該外國(guó)政權(quán)施加懲罰并試圖改變其行為，則該項(xiàng)法律就可能面臨違憲性指控。

以上案例說(shuō)明，州和地方不得侵犯憲法所賦予聯(lián)邦政府(總統(tǒng)和國(guó)會(huì))行使的外交權(quán)。即使在聯(lián)邦政府沒(méi)有采取行為的領(lǐng)域，州政府所采取的一項(xiàng)與外交關(guān)系有關(guān)的措施也將會(huì)被假定為與聯(lián)邦政府的特權(quán)相沖突，并損害全國(guó)“用一個(gè)聲音講話(huà)”的能力。

(三)“州際和對(duì)外商業(yè)條款”與“市場(chǎng)參與者例外原則”

1.州際和對(duì)外商業(yè)條款(the interstate and foreign commerce clause)

美國(guó)憲法第1條第8款第3項(xiàng)規(guī)定:“國(guó)會(huì)有權(quán)管制與外國(guó)之間以及各州相互之間的商業(yè)?！痹摋l款實(shí)際上從否定的意義上排除了各州在州際和國(guó)際商業(yè)領(lǐng)域的管轄權(quán)，^[84]因此被稱(chēng)為“隱含的商業(yè)條款”(dormant commerce clause)。

在“日本班輪公司訴洛杉磯縣案”^[85]中，加利福尼亞州一項(xiàng)法律對(duì)日本的外貿(mào)海運(yùn)集裝箱征收財(cái)產(chǎn)稅，法院否決了該項(xiàng)法律。法院明確指出，在分析“對(duì)外商業(yè)條款”時(shí)需要進(jìn)行更廣泛的憲法審查，因?yàn)樵诠芾砼c外國(guó)政府之間的商業(yè)關(guān)系時(shí)聯(lián)邦政府必須用一個(gè)聲音說(shuō)話(huà)。由于本案涉及對(duì)外事務(wù)，而對(duì)外商業(yè)首先屬于一項(xiàng)全國(guó)性事務(wù)，美國(guó)必須由唯一的政府行使統(tǒng)一的、必要的國(guó)家權(quán)力。如果某個(gè)州自行其是的話(huà)，有引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端和國(guó)際報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，從而使美國(guó)作為一個(gè)國(guó)家整體受到損害。因此法院認(rèn)為，聯(lián)邦政府在國(guó)際商業(yè)領(lǐng)域的管轄范圍要比在州際商業(yè)領(lǐng)域更大。^[86]

但法院也并非認(rèn)為所有地方性涉及對(duì)外商業(yè)的立法都無(wú)效。在“美洲集裝箱公司訴免稅委員會(huì)案”^[87]中，該州在確定美國(guó)跨國(guó)公司的州公民稅時(shí)采用了一種“全球統(tǒng)一分配方法”。盡管該法律影響到對(duì)外商業(yè)，但法院還是支持了該法的效力。法院認(rèn)為，如果一項(xiàng)地方性法律“僅僅對(duì)外國(guó)產(chǎn)生影響，但并未涉及對(duì)外事務(wù)”，那么它就不違反對(duì)外商業(yè)條款。

不過(guò)在另外一起“巴克萊銀行訴加利福尼亞州特許稅案”^[88]中，最高法院作出了相反的判決，并引發(fā)了爭(zhēng)議。該案中，加利福尼亞州同樣要求對(duì)集裝箱公司按照加利福尼亞州的征稅方法征稅，但這一次是針對(duì)所有在加州經(jīng)營(yíng)的外國(guó)跨國(guó)公司在全球的業(yè)務(wù)。該案中，加州的征稅方法不同于美國(guó)聯(lián)邦政府采用的方法，而且美國(guó)行政部門(mén)已經(jīng)表示反對(duì)加州的稅收法;更重要的是，一些外國(guó)貿(mào)易伙伴(如英國(guó))也對(duì)此表示了反對(duì)。但最高法院還是判定加州的稅收方法有效。法院的理由是，負(fù)責(zé)管理美國(guó)對(duì)外商業(yè)事務(wù)的國(guó)會(huì)并未給出明確的指示禁止各州在該領(lǐng)域的立法，因此加州的法律沒(méi)有侵犯憲法的“對(duì)外商業(yè)條款”，也沒(méi)有損害美國(guó)聯(lián)邦政府在對(duì)外商業(yè)事務(wù)中的統(tǒng)一性。

該案雖引發(fā)了爭(zhēng)議，但學(xué)者指出，該案并不能說(shuō)明所有影響到對(duì)外商業(yè)的地方性立法在國(guó)會(huì)沒(méi)有明確反對(duì)的情況下都有效。該案中，法院之所以承認(rèn)了地方法律的效力，主要是因?yàn)榉ㄔ河谐浞值淖C據(jù)表明國(guó)會(huì)對(duì)加州的稅收方法表示了“寬容態(tài)度”(willingness to tolerate)。^[89]

2.市場(chǎng)參與者例外原則(the market participant exception)

與“商業(yè)條款”緊密聯(lián)系的是所謂的“市場(chǎng)參與者例外原則”。在憲法禁止地方政府管轄州際商業(yè)事務(wù)問(wèn)題上，在近年來(lái)的一系列案例中，最高法院發(fā)展出了一項(xiàng)重要的例外原則，即“市場(chǎng)參與者例外原則”。根據(jù)該原則，法院將地方政府作為一個(gè)市場(chǎng)管理者(regulator)和作為一個(gè)市場(chǎng)參與者(participant)的身份區(qū)別開(kāi)來(lái)。作為市場(chǎng)管理者，地方政府要對(duì)私人商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行征稅和管制等;作為市場(chǎng)參與者，地方政府與私人一樣，平等參與市場(chǎng)交易。^[90]當(dāng)作為“市場(chǎng)管理者”時(shí)，地方政府行使的是統(tǒng)治權(quán)，此時(shí)它的行為要接受美國(guó)憲法“州際商業(yè)條款”的審查;當(dāng)作為“市場(chǎng)參與者”時(shí)，地方政府只是一個(gè)普通的經(jīng)營(yíng)者，其行為不受憲法“州際商業(yè)條款”的審查。

該原則第一次運(yùn)用是在Hughes v.Alexandria Scrap Corp.案^[91]中。該案中，馬里蘭州制定的一個(gè)項(xiàng)目使得外州的廢物處理公司很難獲得為銷(xiāo)毀遺棄在公路上的廢舊汽車(chē)而由該州支付的獎(jiǎng)勵(lì)金。法院認(rèn)為，馬里蘭州在該項(xiàng)目中只是作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者而非市場(chǎng)管理者在行事，因此它可以正當(dāng)?shù)叵拗破浣灰讞l件以便在州內(nèi)經(jīng)營(yíng)中獲利，盡管這限制了鄰州廢物處理公司的利益。法院指出，商業(yè)條款并不禁止一個(gè)州去參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)并為了其本州公民的利益而行使其權(quán)力。

四年后，在“Reeves公司訴Stake案”^[92]中，法院指出，南達(dá)科他州限制其州屬水泥廠(chǎng)僅限于向其州內(nèi)客戶(hù)銷(xiāo)售的行為并不違反憲法。法院援引了市場(chǎng)參與者例外原則，將南達(dá)科他州定義為水泥銷(xiāo)售者，并認(rèn)為憲法中并沒(méi)有規(guī)定限制各州在自由市場(chǎng)上自由交易的能力。

市場(chǎng)參與者例外原則在“懷特訴馬薩諸塞州建筑雇主委員會(huì)案”^[93]中獲得了最具擴(kuò)張性的適用。該案中，波士頓市長(zhǎng)簽署了一項(xiàng)命令，要求市政建設(shè)項(xiàng)目的承包商所雇傭的工人中必須有至少一半是波士頓居民。法院認(rèn)為，波士頓市政府符合“市場(chǎng)參與者例外原則”，因?yàn)樵谑虚L(zhǎng)的命令所針對(duì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，波士頓市本身就是一個(gè)主要的參與者。

很多支持州和地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁法的人援引“市場(chǎng)參與者例外原則”作為其不違反憲法的抗辯。特別是在WTO有關(guān)馬薩諸塞州制裁緬甸法的爭(zhēng)端解決程序中，馬薩諸塞州就主張:“如果它作為一個(gè)市場(chǎng)參與者購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)，它同樣有權(quán)像其他客戶(hù)一樣選擇和誰(shuí)進(jìn)行交易……”^[94]同樣，在回答紐約市制裁緬甸法是否違反憲法時(shí)，紐約市議會(huì)發(fā)言人維隆(Vallone)也指出:“任何人都不能要求我或者本市的任何個(gè)人如何去投資我們自己的錢(qián)?！?sup>[95]

然而市場(chǎng)參與者例外原則不能適用于州和地方政府的選擇性購(gòu)買(mǎi)措施。

首先，該原則只適用于憲法的“對(duì)外商業(yè)條款”，而不能使違反憲法其他條款的行為合法化。比如，違反憲法規(guī)定的聯(lián)邦外交權(quán)或優(yōu)先權(quán)條款就不能通過(guò)“市場(chǎng)參與者例外原則”得到豁免。最高法院在“聯(lián)合建造貿(mào)易委員會(huì)訴卡姆登市市長(zhǎng)和理事會(huì)案”^[96]中就明確指出，“市場(chǎng)參與者例外原則”僅限于商業(yè)條款的案件。該案涉及的是幾乎與“懷特案”中同樣的一項(xiàng)市長(zhǎng)命令。該項(xiàng)由Camden市市長(zhǎng)簽署的命令要求，該市的建筑合同的雇工必須有至少40%來(lái)自本市。法院在判決中指出，根據(jù)“懷特案”所揭示的原則，Camden市作為市場(chǎng)參與者確實(shí)可以對(duì)市政建設(shè)項(xiàng)目的承包商提出雇工方面的要求，而不會(huì)違反憲法的對(duì)外商業(yè)條款。但是，對(duì)非本州居民行使該項(xiàng)權(quán)利必須要接受憲法特權(quán)與豁免條款(privileges and immunities clause)的審查。法院最后根據(jù)特權(quán)與豁免條款否決了Camden市的該項(xiàng)命令。^[97]

其次，最高法院曾明確指出，“市場(chǎng)參與者例外原則”應(yīng)當(dāng)受到限制，不能被用來(lái)否定“禁止地方政府管制州際商業(yè)”的規(guī)則。在Camps Newfound/Owatonna v.Town of Harrison，Maine案^[98]中，法院否決了緬因州一項(xiàng)免稅措施，該措施免除了那些為緬因州居民服務(wù)的慈善機(jī)構(gòu)的稅款，但那些為緬因州以外居民服務(wù)的慈善機(jī)構(gòu)則不能享受該稅收優(yōu)惠。緬因州主張，該項(xiàng)歧視性稅收政策實(shí)際上是一項(xiàng)政府對(duì)慈善服務(wù)的采購(gòu)協(xié)議，屬于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。但法院駁回了該項(xiàng)抗辯理由。法院認(rèn)為，市場(chǎng)參與者例外原則只為地方政府提供了一種“針對(duì)商業(yè)條款的有限例外”，而緬因州的稅收措施如此寬泛，會(huì)對(duì)各種類(lèi)型的慈善機(jī)構(gòu)造成影響，因此，法院將緬因州的免稅措施視為一種州政府的管理行為而非私人經(jīng)營(yíng)行為。法院最終認(rèn)為，無(wú)論對(duì)市場(chǎng)參與者例外原則如何擴(kuò)大解釋都無(wú)法運(yùn)用到這個(gè)案子中來(lái)。在前述South-Central Timber案^[99]中，法院就明確指出:“市場(chǎng)參與者例外原則意味著它允許一個(gè)州在其作為市場(chǎng)參與者的情況下對(duì)市場(chǎng)內(nèi)的商業(yè)施加限制，但絕不允許其超出這之外。州政府不得通過(guò)立法、條例或者合同的方式施加一些條件，該條件在特定市場(chǎng)之外產(chǎn)生管制效果?！?sup>[100]

在“全國(guó)對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)訴Natsios案”中，第一巡回上訴法院也認(rèn)為，在馬薩諸塞州對(duì)緬甸實(shí)施的制裁中，馬薩諸塞州并非“市場(chǎng)參與者”，因?yàn)樵擁?xiàng)法律對(duì)那些與馬薩諸塞州沒(méi)有什么聯(lián)系的公司也施加了限制。^[101]

最后，市場(chǎng)參與者例外原則適用于“州際商業(yè)”，但是否適用于“對(duì)外(國(guó)際)商業(yè)”并不太清楚。最高法院只在涉及州際商業(yè)的案件中運(yùn)用過(guò)該原則。不過(guò)法院也曾在個(gè)別場(chǎng)合含蓄地表示，該項(xiàng)例外可能不會(huì)擴(kuò)展適用于“對(duì)外商業(yè)”。在“Reeves公司訴Stake案”^[102]中，法院指出:“我們還沒(méi)有機(jī)會(huì)去探討‘對(duì)外商業(yè)’條款對(duì)州立法的限制，如果有人主張對(duì)外商業(yè)上的限制的話(huà)，這種審查將會(huì)更為嚴(yán)格?！?sup>[103]在South-Central Timber案中，^[104]法院撤銷(xiāo)了阿拉斯加州的一項(xiàng)法律，該法要求阿拉斯加州的木材商在阿拉斯加州境內(nèi)加工木材。阿拉斯加州試圖援引市場(chǎng)參與者例外原則為自己辯護(hù)，但法院明確指出，阿拉斯加州的法律的影響已經(jīng)超出了美國(guó)領(lǐng)域。因此法院警告，不應(yīng)當(dāng)無(wú)限制地援用市場(chǎng)參與者例外原則。